I SA/Wa 447/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Emilia Rutkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi Parafii Rzymsko-Katolickiej [...] w J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie nabycia własności nieruchomości Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Parafii Rzymsko-Katolickiej [...] w J. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r., nr [...] w części dotyczącej nieruchomości położonej w J., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m² oraz odmówił stwierdzenia przejścia tej nieruchomości z mocy prawa na własność Parafii Katolickiej w J. Z uzasadnienia decyzji organu wynika, że decyzją z dnia [...] marca 1991 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154 ze zm.) stwierdził przejście z mocy prawa na własność Parafii Katolickiej [...] w J. nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...] m2. Od powyższej decyzji - pismem z dnia [...] marca 1991 r. - odwołanie wniosła [...] Spółdzielnia [...] "[...]" w J., kwestionując objęcie nią działki nr [...] o powierzchni [...] m2, bowiem jak wskazała w uzasadnieniu odwołania, działka nr [...] decyzją Prezydenta Miasta J. z dnia [...] stycznia 1981 r. została oddana Spółdzielni w użytkowanie na czas nieoznaczony z przeznaczeniem na budowę pawilonu handlowego, który został przez użytkownika wzniesiony i nadal istnieje. Odwołująca zarzuciła także, iż zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej oraz z naruszeniem art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie [...] "[...]" jako strony postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych Administracji z powołaniem się na art. 38 § 1 pkt 3 kpa, umorzył postępowanie odwoławcze, ponieważ - jego zdaniem - Spółdzielnia nie była legitymowana do wniesienia odwołania. Odwołanie mogła wnieść jedynie strona postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, zaś interes Spółdzielni miał charakter faktyczny, a nie prawny. Ponadto Minister wskazał, iż w świetle przepisu art. 60 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości, w stosunku do których spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, stają się z mocy prawa własnością kościelnej osoby prawnej. Przejście własności nieruchomości odbywa się pomiędzy właścicielem, którym jest Skarb Państwa a tą kościelną osobą prawną i tylko tym dwóm podmiotom służy przymiot strony postępowania. Mając na uwadze powyższe Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, iż odwołanie wniesione zostało przez podmiot nieuprawniony. Na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła [...] Spółdzielnia [...] "[...]". Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 569/01 uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji winien rozpoznać odwołanie co do istoty sprawy, mając na względzie, iż decyzja stwierdzająca przejście własności nieruchomości na rzecz Parafii Katolickiej w J. ma charakter deklaratoryjny, a zatem podnoszone przez strony okoliczności, które miały miejsce po dniu 23 maja 1989 r. nie mają prawnego znaczenia w sprawie. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy przeprowadzona została rozprawa administracyjna, na której strony podtrzymały swoje wcześniejsze stanowiska, przy czym przedstawiciel Spółdzielni "[...]" w J. sprecyzował wniesione odwołanie ograniczając jego zakres do części dawnej działki nr [...] oznaczonej obecnie jako działka nr [...], na której znajduje się pawilon handlowy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r., nr [...] w części dotyczącej nieruchomości położonej w J., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m² oraz odmówił stwierdzenia przejścia tej nieruchomości z mocy prawa na własność Parafii Katolickiej w J. Rozpoznając sprawę organ uznał, że z akt sprawy, a w szczególności z wykazu zmian gruntowych z lutego 2004 r. przedstawionego przez Prezydenta Miasta J. przy piśmie z dnia 25 lutego 2004 r. wynika, iż sporna nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] powstała z podziału działki nr [...], zaś działka ewidencyjna nr [...] powstała z podziału działki nr [...]. Wskazał również, że w dniu 23 maja 1989 r. na działce nr [...] znajdował się pawilon handlowy należący do [...] "[...]" w J., co potwierdził na rozprawie w dniu 22 maja 2002 r. pełnomocnik Parafii Katolickiej w J. Bezspornym było więc, iż Parafia w dniu 23 maja 1989 r. faktycznie nie władała tą nieruchomością. Do rozstrzygnięcia i oceny pozostał zatem stan prawny spornej nieruchomości istniejący w dniu 23 maja 1989 r. Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...] maja 1980 r. oraz aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1980 r. Rep. [...], Parafii Katolickiej w J. oddano w użytkowanie wieczyste między innymi działkę ewidencyjną nr [...]. Z mapy uzupełniającej podziału działek w obrębie [...] Miasta J. z dnia [...] maja 1980 r., wynikało, że wymieniona nieruchomość została podzielona na działkę nr [...] i działkę nr [...]. Oznaczało to, że w dniu [...] czerwca 1980 r. (data sporządzenia powołanego wcześniej aktu notarialnego), nie istniała już objęta tym aktem działka nr [...]. Do wniosku takiego prowadziły również zapisy w wykazie zmian gruntowych sporządzonym w lutym 2004 r. Minister stwierdził, że dokonane ustalenia wskazują, iż prawo użytkowania wieczystego Parafii Katolickiej w J. do wymienionej w akcie notarialnym z dnia [...] czerwca 1980 r. działki nr [...] nie zostało ujawnione w księdze wieczystej. W szczególności prawo to nie zostało ujawnione w księgach wieczystych Nr [...] i Nr [...] prowadzonych przez Sąd Rejonowy w J. Z tych powodów w odniesieniu do spornej nieruchomości Parafia Katolicka w J. nie mogła skorzystać z dobrodziejstwa rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych – o której mowa w art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 ze zm.). Minister nie dopuścił jako dowodów, dokumentów wymienionych w pismach Parafii z dnia 18 października 2004 r. oraz z dnia 6 listopada 2004 r., bowiem uznał, iż stanowią dowód na istnienie lub brak praw [...] "[...]" do spornej nieruchomości i nie były istotne w sprawie prowadzonej na podstawie art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Natomiast "okoliczność braku tytułu dla [...] "[...]" do występowania w niniejszej sprawie" została przesądzona wymienionym wyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2002 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał więc, że w odniesieniu do spornej nieruchomości nie została spełniona dyspozycja art. 60 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, co uzasadnia odmowę stwierdzenia przejścia tej nieruchomości z mocy prawa na własność Parafii Katolickiej w J. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Parafia [...] w J. Strona skarżąca wskazała na szereg uchybień w prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym, co spowodowało naruszenie przepisów kpa w tym: - art. 9 kpa poprzez nie informowanie skarżącej o wszystkich okolicznościach faktycznych i prawnych oraz nie informowanie skarżącej o stanowisku zajętym przez organ w zakresie złożonych przez Parafię wniosków dowodowych i to pomimo wezwania przez skarżącą do tej czynności, - art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie pełnego udziału w postępowaniu administracyjnym przed wydaniem decyzji, - art. 78 kpa poprzez nie uwzględnienie żądań skarżącej przeprowadzenia dowodu, który pozwoliłby na obalenie domniemania wynikającego z treści decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 1979 r., - art. 79 § 2 kpa poprzez nie przysyłanie skarżącej niektórych pism istotnych w sprawie, a w szczególności, stanowiących podstawę orzekania, uniemożliwiając tym samym skarżącej złożenie wyjaśnień i zajęcie stanowiska, - art. 80 kpa poprzez dokonanie oceny przez pryzmat niektórych dowodów istniejących w sprawie z pominięciem i nie ustosunkowaniem się do innych dowodów i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, - art. 81 kpa poprzez uznanie za dowiedzione okoliczności co do których uniemożliwiono skarżącej zajęcie stanowiska, - art. 156 kpa co skutkowało między innymi tym, że postępowanie administracyjne prowadzone było w sprawie zakończonej już ostateczną decyzją, a [...] "[...] " przyznano status strony wbrew oczywistemu i udokumentowanemu stanowi prawnemu i faktycznemu. Powołane wyżej naruszenia prawa skarżąca rozwinęła w obszernym uzasadnieniu złożonej skargi. Skarżąca wskazała na naruszenie przepisów art. 60 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej przez przyjęcie, iż Parafia nie władała nieistniejącą w dniu 23 maja 1989 r. - to jest w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej - nieruchomością nr [...] i powołała się na dokumenty, które świadczą o władaniu wskazanym gruntem. Skarżąca wskazała też na niezgodne z zebranym materiałem dowodowym ustalenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w zakresie stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu powołał się na okoliczności faktyczne i prawne, które zamieszczone zostały w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto nie zgodził się z zarzutami natury formalnej i merytorycznej, na które powołano się w skardze i przedstawił szczegółową argumentację w tej mierze. W dniu 2 grudnia 2005 r. Parafia [...] w J. nadesłała do akt sprawy pismo procesowe w którym podniosła dodatkowy zarzut naruszenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji przepisu art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 63 § 3 kpa poprzez prowadzenie postępowania odwoławczego przy braku prawidłowo złożonego odwołania. Wskazała na pismo [...] Spółdzielni [...] "[...]" w J. z dnia [...] marca 1991 r. nr [...] traktowane przez organ drugiej instancji jako odwołanie, a które w ocenie skarżącej nie spełnia wymogów pisma, któremu mógł zostać nadany bieg z uwagi na brak podpisów złożonych zgodnie z zasadą reprezentacji obowiązującą składającego oświadczenie woli. Wskazane pismo powinno być opatrzone podpisami co najmniej dwóch członków zarządu, tymczasem widnieje na nim podpis, który złożył zgodnie z treścią pieczęci, jedynie Wiceprezes Zarządu d/s Produkcji i Techniki. Ponadto skarżąca ustosunkowała się do stwierdzeń zamieszczonych w odpowiedzi na skargę przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej. Przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że oceniając zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem, Sąd obowiązany jest wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że niniejsza skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innego powodu niż powody podnoszone w skardze. Jak wynika z treści decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2004 r. została ona wydana na skutek odwołania z dnia [...] marca 1991 r. oznaczonego [...] wniesionego przez [...] Spółdzielnię [...] "[...]" w J. W nadesłanych do sądu aktach sprawy znajduje się kopia tegoż odwołania podpisana przez M. Z. – Wiceprezesa Zarządu d/s Produkcji i Techniki. Przystępując do rozpoznania odwołania, organ administracji publicznej w pierwszej kolejności ma obowiązek sprawdzić, czy nie zawiera ono braków formalnych uniemożliwiających rozpoznanie go. Zgodnie z przepisami rozdziału 10 kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego odwołań, uprawnionym do wniesienia skutecznego prawnie odwołania jest podmiot posiadający przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Przy czym zgodnie z art. 30 § 3 kpa strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swych ustawowych lub statutowych przedstawicieli. Tak więc ci przedstawiciele mogą wnieść odwołanie, z tym, że musi ono czynić zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Natomiast zgodnie z art. 64 § 2 kpa, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nie usunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Skoro w niniejszej sprawie odwołanie zostało wniesione przez posiadającą osobowość prawną Spółdzielnię, to organ prowadzący postępowanie zobowiązany był w pierwszej kolejności do sprawdzenia, czy osoba podpisana pod treścią odwołania mogła skutecznie reprezentować Spółdzielnię i czy reprezentowała ją w sposób zgodny z prawem. W dacie złożonego przez Spółdzielnię odwołania obowiązywała ustawa z dnia 17 lutego 1961 roku o spółdzielniach i ich związkach (Dz. U z 1961 r., nr 12 poz. 61). Stosownie do treści art. 47 § 1 powołanej ustawy, oświadczenia woli w zakresie praw i obowiązków majątkowych spółdzielni winny być składane przez przynajmniej dwóch członków zarządu lub jednego członka zarządu i osobę przez zarząd do tego upoważnioną (pełnomocnika). Zatem bez względu na liczbę członków zarządu, tylko oświadczenia dwóch z członków zarządu lub jednego z nich łącznie z pełnomocnikiem miały znaczenie prawne oświadczenia woli całego zarządu będącego organem wyrażającym wolę Spółdzielni. Szczegółowy sposób reprezentacji ze imiennym wskazaniem osób mających stosowną legitymację powinien wynikać również z wypisu spółdzielni z rejestru (por. art. 7 § 1 pkt 6 i 8 powołanej ustawy). Tymczasem treść odwołania z dnia [...] marca 1991 r. wskazuje, że zostało ono wniesione jednoosobowo, bowiem widnieje na nim tylko podpis M. Z., co w świetle powołanego art. 47 § 1 ustawy o spółdzielniach i ich związkach należałoby uznać za nieprawidłowe. Jednocześnie z nadesłanych do Sądu akt administracyjnych nie wynika, aby uchybienie to zostało w jakikolwiek sposób zakwestionowane i ewentualnie wyjaśnione przez organ prowadzący postępowanie. Tak więc organ – mimo treści art. 64 § 2 kpa – nie wezwał strony do uzupełnienia braków odwołania, co stanowi naruszenie prawa. W konsekwencji więc dalsze postępowanie prowadzone było na skutek rozpatrzenia odwołania, które zawierało braki formalne, a więc nie wywoływało skutków prawnych. Powyższa okoliczność spowodowała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Takie stanowisko wynika także z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego : - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 1998 r. III SA 4842/97 LEX nr 37160 " Zgodnie z art. 64 § 2 kpa, jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni. Nie usunięcie tych braków w ustawowym terminie powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.", - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2003 r. I SA 289/02 LEX nr 148903 " Do obowiązków organu administracji należy między innymi dokładne określenie osoby, która składa środek odwoławczy, a jeżeli jest to osoba prawna lub quasi- prawna, ustalenie, czy jest należycie reprezentowana." Ponadto organy I i II instancji nie wyjaśniły kwestii legitymacji osoby występującej ze skargą do sądu, nie ustaliły w szczególności, czy jest to właściwa osoba do wystąpienia ze skargą w przedmiotowej sprawie. Skarżącą w niniejszej sprawie jest Parafia Rzymsko-Katolicka [...] w J., natomiast umowa użytkowania wieczystego dotycząca między innymi spornej działki (akt notarialny z dnia [...] czerwca 1980 r.), została zawarta przez Skarb Państwa i Parafię Rzymsko-Katolicką [...] w J. Mimo treści powyższej umowy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 1991 r. stwierdził, że nieruchomości będące przedmiotem umowy użytkowania wieczystego z dnia [...] czerwca 1980 r. , przeszły z mocy prawa na własność Parafii Katolickiej [...] w J. Po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] marca 1991r. wniesionego przez [...] Spółdzielnię [...] "[...]" w J., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991r. w części dotyczącej nieruchomości położonej w J., oznaczonej obecnie jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m² i odmówił stwierdzenia przejścia tej nieruchomości z mocy prawa na własność " Parafii Katolickiej w J.", nie wyjaśniając, która z kościelnych osób prawnych była uprawniona do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem. Bez takiego wyjaśnienia należałoby przyjąć, że przedmiotowe nieruchomości - w tym nieruchomość sporna – decyzją z dnia [...] marca 1991 r. przeszły na własność innej parafii niż ta, z którą była zawarta umowa użytkowania wieczystego obejmująca te nieruchomości. Ponadto, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. odmówił stwierdzenia przejścia spornej nieruchomości na własność jeszcze innej parafii, oznaczonej bardzo ogólnie – "Parafii Katolickiej w J.", nie określając nazwy tej parafii. Powyższe braki formalne spowodowały, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 30, art. 64 § 2 i art. 77, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ przedmiotowa decyzja jest wadliwa z powodów formalnych, dlatego też Sąd musiał powstrzymać się od oceny merytorycznej decyzji. Dopiero bowiem decyzja, wydana po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, może być przedmiotem oceny przez Sąd co do istoty sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.