I SA/Wa 448/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędzia WSA Bogdan Wolski Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpoznaniu odwołania Gminy O., decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę O. prawa własności zabudowanej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] (powstałej z podziału wcześniej istniejącej działki nr [...] uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wojewoda [...], powołując się na art. 5 ust 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę O., prawa własności zabudowanej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], (powstałej z podziału istniejącej wcześniej działki nr [...].). W uzasadnieniu Wojewoda [...] podał, że z ostatecznej decyzji nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2008 r. dotyczącej przedmiotowego mienia wynika iż zarówno objęta jego decyzją działka nr [...] tak jak i działka nr [...], będące w dniu 27 maja 1990 r. jedną zabudowaną działką nr [...], nie stanowiły wtedy mienia ogólnonarodowego (państwowego) lecz mienie Centrali [...] na podstawie decyzji Ministra Finansów z dnia [...] listopada 1982 r., nr [...], podjętej w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1973 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania majątku spółdzielni zdrowia zrzeszonych w Centrali Rolniczej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" wydziałom zdrowia i opieki społecznej prezydiów rad narodowych (Dz. U. Nr 33 poz. 194.). W konsekwencji organ uznał, że działka nr [...] nie może być przedmiotem komunalizacji następującej z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U Nr 32, poz. 191 ze zm.). Od powyższej decyzji Gmina O. wniosła odwołanie. W uzasadnieniu Gmina zakwestionowała stanowisko zajęte w decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2008 r., że przedmiotowe mienie w tym działka nr [...] (która powstała z podziału wcześniej istniejącej działki nr [...]) stanowiło od roku 1982 w tym i w dniu 27 maja 1990 r. własność Centrali [...] Gmina stwierdziła, że powyższej decyzji Ministra Finansów z dnia [...] listopada 1982 r. nr [...], ani żadnej innej decyzji Ministra Finansów w tej sprawie Gminie nie doręczono i Minister Finansów nie jest w stanie tego faktu wykazać. W tej sytuacji decyzja ta nie może być uznana za decyzję obowiązującą i prawnie skuteczną. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie chronologicznie pierwszym rozstrzygnięciem komunalizacyjnym dotyczącym przedmiotowego mienia była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r., nr [...], którą organ pierwszej instancji skomunalizował z mocy prawa na rzecz Gminy O. zabudowaną działkę nr [...] podzieloną później w dniu [...] listopada 1997 r. decyzją nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w C. na działki nr [...]. Natomiast wskazana w odwołaniu decyzja nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2008 r. była ostatnią (przed powzięciem kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r.) i jednocześnie ostateczną decyzją administracyjną ustalającą stan faktyczny i prawny w tym własnościowy wyżej opisanego mienia podlegającego ocenie w niniejszym postępowaniu. Komisja zauważyła, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. stwierdził nieważność komunalizacyjnej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r. w części oznaczonej aktualnie jako działka nr [...], oraz stwierdził że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r. w części oznaczonej aktualnie jako działka nr [...] wydana została z naruszeniem prawa. Z uzasadnienia decyzji Ministra wynika, że orzekł on tak bowiem decyzją komunalizacyjną Wojewody [...] z dnia [...] maja 1992 r. objęto mienie inne aniżeli ogólnonarodowe a mianowicie mienie będące wtedy własnością Centrali [...] (zabudowaną działkę nr [...] z której w 1997 r. wydzielono działki nr [...]). Organ zwrócił uwagę, że mienie to stało się mieniem spółdzielczym na podstawie decyzji Ministra Finansów z dnia [...] listopada 1982 r., nr [...], podjętej w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1973 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania majątku spółdzielni zdrowia zrzeszonych w Centrali Rolniczej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" wydziałom zdrowia i opieki społecznej prezydiów rad narodowych. Komisja wskazała, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2008 r. została doręczona Gminie O. oraz pozostałym uczestnikom tego postępowania i nie została zaskarżona. Stała się więc decyzją ostateczną. W konsekwencji wiąże organy administracji orzekające w tej sprawie. Wiąże również Krajową Komisję Uwłaszczeniową, która nie jest jednocześnie właściwą ani do oceny, ani tym bardziej do skutecznej zmiany ostatecznych decyzji centralnego organu administracji jakim jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, czy też ponownego rozpatrzenia zasadności podjęcia decyzji z dnia [...] listopada 1982 r. przez Ministra Finansów. Wobec tego Komisja uznała, że tego rodzaju mienie, nie stanowiące mienia ogólnonarodowego (państwowego) nie podlegało zarówno wówczas jak i nie podlega obecnie komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. na rzecz właściwej gminy. Dotyczy to również działki nr [...] objętej zaskarżoną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Od decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2008 r. Gmina O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze Gmina O. zarzuciła organowi naruszenie przepisu art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez przyjęcie, że mienie tj. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] której dotyczy wniosek komunalizacyjny stanowiła w dniu wejścia w życie tej ustawy tj. w dniu 27 maja 1990 r. mienie Centralnego Związku Spółdzielni "[...]" na podstawie decyzji Ministra Finansów z dnia [...] listopada 1982 r., nr [...]. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w związku z wydaniem decyzji Ministra Finansów z dnia [...] listopada 1982 r., nr [...]przekazującej Centralnemu Związkowi Spółdzielni "[...]" działkę objętą późniejszą decyzją komunalizacyjną, zostały naruszone przepisy art. 109 i 110 kpa. Gmina zauważyła, że decyzja ta nigdy nie została doręczona skarżącej, co więcej Gmina przez wiele lat nie miała wiedzy o wydaniu tejże decyzji, jak również innej decyzji dotyczącej tej nieruchomości. Zdaniem Gminy O. oznacza to, że decyzja ta nie powinna zostać uznana za wprowadzoną do obrotu prawnego, ze względu na brak jej doręczenia stronie postępowania i nie może być uznana za decyzję obowiązującą, wywołującą skutki prawne. Skarżąca zwróciła uwagę, że ustalony w decyzji nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji fakt dotyczy istnienia dwóch decyzji Ministra Finansów (z dnia [...] listopada 1982 r., nr [...] i wcześniejszej z dnia [...] października 1981 r., nr [...]) dotyczących działki nr [...]. W takiej sytuacji prawnej Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji winien przed podjęciem decyzji jednoznacznie ustalić, która ze wskazanych decyzji stanowiła w jego ocenie podstawę do przyjęcia, że w dacie komunalizacji opisana działka nie stanowiła własności ogólnonarodowej w brzmieniu art. 5 ustawy komunalizacyjnej, lecz mienie spółdzielcze. Skoro zagadnienie to nie zostało jednoznacznie rozstrzygnięte, a decyzje Ministra Finansów nie doręczone gminie, to wydana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r., jak również utrzymująca ją w mocy decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2008 r. są przedwczesne i pozbawione podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymała stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że w roku 1982, kiedy wydana została decyzja Ministra Finansów z dnia [...] listopada 1982 r. nie istniały jeszcze jednostki samorządu terytorialnego w rozumieniu ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 96 ze zm.) tak jak i nie istniała wtedy kategoria mienia komunalnego. Naczelnicy ówczesnych gmin byli terenowymi organami administracji państwowej stopnia podstawowego, dlatego też żadne decyzje Ministra Finansów z 1982 r. nie mogły być doręczone jednostce samorządu terytorialnego. Nie nastąpiło więc wskazane w skardze naruszenie art. 109 i 110 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną stanowił przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Z przepisu tego wynika, że jeżeli dalsze przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Postępowanie komunalizacyjne prowadzone w tym trybie dotyczy zatem wyłącznie przekształceń własnościowych zachodzących w dniu 27 maja 1990 r. pomiędzy Skarbem Państwa (właścicielem mienia ogólnonarodowego), a właściwą gminą (osobą wnioskującą o nabycie tego mienia). Tymczasem z materiału dowodowego niniejszej sprawy wynika, że Skarb Państwa był właścicielem działki gruntu oznaczonej jako działka nr [...] na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w C. z dnia [...] marca 1966 r., sygn. akt [...] (wypis z rejestru gruntów sporządzony w styczniu 1991 r., odpis z księgi wieczystej Kw nr [...] z dnia [...] maja 1992 r., zawiadomienie Sądu Rejonowego w C. z dnia 18 listopada 1994 r., sygn. akt [...])). Jednak w 1982 r. Państwo przekazało przedmiotowy grunt na własność Centralnemu Związkowi Spółdzielni [...], w trybie § 3 ust. 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 sierpnia 1973 r. w sprawie zasad i trybu przekazania majątku spółdzielni zdrowia zrzeszonych w Centrali Rolniczej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" wydziałom zdrowia i opieki społecznej prezydiów rad narodowych (decyzja Ministra Finansów z dnia [...] listopada 1982 r., nr [...] wraz z załącznikiem Nr 3, stanowiącym wykaz nieruchomości państwowych podlegających przekazaniu). Rację ma zatem Wojewoda [...] i Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa twierdząc, że część działki [...] oznaczona obecnie jako działka nr [...] nie mogła być objęta procesem komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy dnia 10 maja 1990 r., skoro w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności przedmiotowej nieruchomości przysługiwało odrębnej od Skarbu Państwa osobie prawnej - Centralnemu Związkowi Spółdzielni [...] (art. 33 § 1 pkt 4 Kodeksu cywilnego w brzmieniu wówczas obowiązującym w zw. z art. 246 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze – Dz. U. Nr 30, poz. 210 ze zm.). W tej sytuacji własność działki nr [...] stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. mienie spółdzielcze, a więc majątek odrębny od mienia ogólnonarodowego (art. 44 w zw. z art. 126 Kodeksu cywilnego w brzmieniu wówczas obowiązującym). Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał je za bezzasadne. Przedmiot skargi złożonej w niniejszej sprawie dotyczy decyzji administracyjnych wydanych w sprawie komunalizacyjnej. W tej sprawie nie mogą mieć zatem znaczenia zarzuty skierowane przeciwko decyzji Ministra Finansów z dnia [...] listopada 1982 r., nr [...], czy decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] bądź też zarzuty dotyczące postępowań zakończonych tymi decyzjami. Sprawy zakończone tymi decyzjami to odrębne sprawy administracyjne. Należy tylko zasygnalizować, że decyzja Ministra Finansów z dnia [...] listopada 1982 r., nr [...] została doręczona stronie postępowania. Z treści tej decyzji, pism likwidatora Centralnego Związku Spółdzielni "[...]" w likwidacji z dnia: 26 kwietnia 1999 r., 24 lipca 2000 r. i 27 marca 2001 r. wynika jasno, że Związek Spółdzielni dysponuje odpisem tej decyzji. Doręczenie decyzji Ministra Finansów z dnia [...] listopada 1982 r., nr [...] stronie postępowania świadczy więc o jej wejściu do obrotu prawnego. W tej sytuacji decyzja naczelnego organu administracji stała się ostateczna, skoro akta sprawy nie potwierdzają faktu jej zaskarżenia. Decyzja ta stanowi dowód urzędowy, potwierdzający nabycie w 1982 r. prawa własności działki nr [...] przez Związek Spółdzielni, którego rozstrzygnięcie wiąże wszystkie organy administracji, także Wojewodę [...] i Krajową Komisję Uwłaszczeniową. Do nabycia własności w tym trybie nie był bowiem potrzebny wpis w księdze wieczystej (wpis prawa własności do księgi wieczystej miał i ma nadal charakter deklaratoryjny). To zaś, czy Gmina O. miała przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Finansów z dnia [...] listopada 1982 r., nr [...] wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.