I SA/Wa 448/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) WSA Jolanta Dargas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi A. T. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dalej "MSWiA", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu po stępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku A. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] sierpnia 2018 r. [...], utrzymał je w mocy. Stan sprawy przestawiał się w sposób następujący. Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 1998 r. znak [...], stwierdził nabycie z mocy prawa nieodpłatnie przez Gminę [...] własności niezabudowanej nieruchomości, działki nr ew. [...] o pow. [...] m2 położonej w O., dalej "decyzja komunalizacyjna" A. T., dalej skarżąca, wystąpiła o stwierdzenie nieważności tej decyzji wskazując, że nie spełniona została jedna z przesłanek komunalizacyjnych, tj. grunt w istocie nie stanowił własności Skarbu Państwa. Wpisanie Skarbu Państwa do księgi wieczystej nastąpiło na podstawie decyzji nr [...], podczas gdy prawdopodobnie istnieje (choć nie weszła do obrotu prawnego) inna decyzja nr. [...]. Wywiodła na tej podstawie, że wydano 2 decyzje komunalizacyjne. Poza tym, oceniając umowę sprzedaży przez jej rodziców działki wskazała, że nabył ją podmiot, który nie istnieje (Państwo/Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych). Nie było zatem podstaw do wpisania Skarbu Państwa do ksiąg wieczystych. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. uznając brak po stronie skarżącej legitymacji wnioskowej. Skarżąca wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę, MSWiA, nie znalazł podstaw do zmiany swej wcześniejszej decyzji. Wskazał, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako właściciel mienia i właściwa gmina, która mienie to przejmuje. Może być także nią podmiot, który wykaże że przysługuje mu tytuł prawny do mienia objętego postępowaniem komunalizacyjnym. Skarżąca nie wykazała aby przysługiwał jej tytuł prawny do tej nieruchomości. Z księgi wieczystej nr [...] wynika, że Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie aktu notarialnego rep. [...] Nr [...] z [...] września 1980 r. Skarb Państwa figurował też w tej księdze jako właściciel na dzień komunalizacji tj. [...] maja 1990 r. Przedłożone przez skarżącą dokumenty nie dają podstaw do uznania, że działka [...] w dacie komunalizacji stanowiła własność osób fizycznych. Akt notarialny nie został wyeliminowany z obrotu prawnego, a organ nie jest uprawniony do oceny prawidłowości tego aktu. Wskazał, że podnoszone przez skarżącą zarzuty co do nieprawidłowości zapisów w księdze wieczystej i bezskuteczności przejęcia własności nieruchomości przez Skarb Państwa mogą być rozpoznawane przez sąd powszechny a nie w postępowaniu administracyjnym. Tylko orzeczenie sądowe stwierdzające, że dokument jest sfałszowany może stanowić podstawę do przyjęcia istnienia tego rodzaju zdarzenia. Takiego orzeczenia brak. Ostatecznie organ stwierdził, że skarżąca nie wykazała aby posiadała tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości a zatem nie posiada legitymacji wnioskowej do wszczęcia postępowania w trybie nieważnościowym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Skarżąca. W skardze wskazała na następujące okoliczności: -nigdy nie składała wniosku odwołania. lecz wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy a więc postanowienie zostało wydane w sprawie nieistniejącej; -zaskarżone postanowienie nie odnosi się do zarzutów wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy; -organ przedstawił okoliczności, które są wymyślone, pozostają w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym, wewnętrznie sprzeczne, -organ nie uwzględnił, że nie był spełniony wymóg wydania decyzji komunalizacyjnej m.in. na podstawie karty inwentaryzacyjnej. W sprawie sporządzono wyłącznie spis inwentaryzacyjny w którym poświadczono nieprawdę poprzez wpisanie stanu istniejącego na przedmiotowej działce w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej tj. w 1998 r. a nie w dacie [...] maja 1990 r., jak tego wymagały przepisy komunalizacyjne. Organ bez problemu mógł tę okoliczność przesądzić. -organ zaniechał ustalenia czy przedmiotowa nieruchomość w dacie komunalizacji nie należało do innego podmiotu niż Skarb Państwa; -z wniosku skierowanego do urzędu skarbowego wynikało, że w dacie komunalizacji działka nie należała do Gminy [...], co uniemożliwiało wydania decyzji komunalizacyjnej; -organ rozpoznający obecnie sprawę nie zamierzał jej rozpoznać merytorycznie, o czym świadczy treść postanowienia; -postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 61a § 1 K.p.a., gdyż na jego podstawie postanowienie może być wydane gdy przyczyna odmowy wszczęcia postępowania jest oczywista. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżąca wskazywała, że umowa sprzedaży jest nieważna, gdyż jako sprzedający występowali jej rodzice po których dziedziczą w częściach równych ich dzieci, co wynikało z przedstawionego protokołu poświadczenia dziedziczenia. W konkluzji wskazano na naruszenie art. 7, 8, 10, 11, 157 § 1 i 61 § 1 i 2 K.p.a. wnosząc o uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej lub postanowienia. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie MSWiA z [...] stycznia 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Podstawą prawną do wydania rozstrzygnięcia przez organ I instancji był art. 61 a § 1 K.p.a. Rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 61 a k.p.a. ma charakter formalny i oznacza, że organ po wstępnej analizie dochodzi do wniosku, że brak jest możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego z uwagi na brak przedmiotu rozstrzygnięcia lub brak wniosku uprawnionego podmiotu. Tak też się stało w niniejszej sprawie. Odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić z przyczyn podmiotowych (podanie pochodzi od podmiotu nie będącego stroną) lub przedmiotowych tj. wtedy gdy z "innych uzasadnionych przyczyn" postępowanie nie może być wszczęte. Skarżąca wywodziła swe prawo do żądania wszczęcia postępowania z faktu, że przedmiotowa działka stanowiła własność jej rodziców a umowa sprzedaży jej Skarbowi Państwa była w jej ocenie nieważna. Wskazała, że działka ta nie stanowiła w dacie komunalizacji własności Skarbu Państwa jak i na szereg nieprawidłowości związanych z nabyciem tej działki przez Skarb Państwa i procesem komunalizacji. Zdaniem Sądu, organ w sposób prawidłowy dokonał wstępnej oceny wniosku i uznał, że skarżąca nie jest uprawniona do wszczęcia postępowania nieważnościowego. Organ do którego skierowano wniosek dokonywał wyłącznie czynności mających na celu ustalenie czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego a więc wyłącznie czynności o charakterze formalnym. W tym aspekcie organy nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonych postanowień z obrotu prawnego. Wskazać należy, za organem, że w postępowaniu komunalizacyjnym biorą udział Skarb Państwa, jako właściciel, Gmina jako podmiot ubiegający się o komunalizację i ewentualnie każdy inny podmiot który wykaże, że przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do mienia objętego komunalizacją (co w konsekwencji wyklucza komunalizację). Organy, jak i inne podmioty prawa, związane są jednocześnie domniemaniami prawnym wynikającymi z wpisów w księgach wieczystych (zgodności z rzeczywistym stanem prawny). Treść księgi wieczystej przesądza o tytule prawnym do opisanej w niej nieruchomości. W niniejszej sprawie organ powołał się na księgę wieczystą nr [...] i wynikający z niej tytuł prawny do przedmiotowej działki, przysługujący Skarbowi Państwa na podstawie umowy sprzedaży z 1980 r. Wpis ten istniał także w dacie komunalizacji. Trafnie zatem na tej podstawie organ uznał, że skarżąca, jako spadkobierca zbywców nieruchomości, w świetle zapisów księgi wieczystej nie posiada tytułu prawnorzeczowego do działki o nr ew. [...] a więc nie wykazała aby, na gruncie art. 28 K.p.a. posiadała interes prawny we wszczęciu postępowania nieważnościowego. Konkludując, w ocenie Sądu organ w sposób wystarczający poczynił ustalenia w zakresie niezbędnym do podjęcia rozstrzygnięcia i doszedł do niewadliwych wniosków o braku podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego. Ustalenia tego rodzaju były oczywiste i nie wymagały złożonych ustaleń faktycznych, co obligowało organ do zastosowania art. 61 a § 1 K.p.a. Zwrócić należy uwagę, że odmowa wszczęcia postępowania uniemożliwia organowi ocenę merytoryczną wniosku. Oznacza to, że organ pozbawiony jest kompetencji do oceny prawidłowości postępowania komunalizacyjnego. Nie może zatem, tak jakby tego chciała skarżąca, oceniać prawidłowości przesłanek uzasadniających wydanie decyzji komunalizacyjnej. Zgadza się też Sąd z poglądem organu, że badanie zgodności zapisów w księdze wieczystej czy ocena ważności treści aktu notarialnego zastrzeżone jest dla sądów powszechnych (art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece czy art. 158 kodeksu cywilnego w zw. z art. 1 i 2 § 1 kodeksu postępowania cywilnego). Tryb postępowania nieważnościowego reguluje art. 157 K.p.a. Zgodnie z nim właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia niż ten który wydał decyzję (tym był w tej sprawie Wojewoda). Organem wyższego stopnia nad Wojewodą jest w tej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 17 ust. 2 K.p.a. w zw. z art. 20 K.p.a. i 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U.2019.945). Z kolei, zgodnie z art. 127 § 3 K.p.a. w przypadku gdy organem właściwym do rozpoznania sprawy był Minister, nie przysługuje od tego rodzaju rozstrzygnięcia odwołanie ale wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Oznacza to, że w tej sprawie pismo strony mogło być rozpoznane tyko w takim trybie jak to uczynił organ. Czyni to niezasadnym zarzuty skargi co do formy odwołania i podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W związku z tym sąd nie stwierdził aby doszło do naruszenia przez organ wskazanych przepisów postępowania administracyjnego. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 i 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 5