I SA/Wa 449/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Maria Tarnowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2012 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieruchomości zajętej pod drogę oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. D., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uchyloną decyzją Wojewoda [...], po wznowieniu postępowania administracyjnego, uchylił własną, ostateczną decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. (w decyzji wskazano niewłaściwą datę [...] sierpnia 2009 r.) nr [...] i jednocześnie odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Województwo [...] własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w miejscowości Z., obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], zajętej pod drogę [...] nr [...] relacji [...], stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność J. D. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda [...] ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Województwo [...] własności przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Pismem z dnia 19 sierpnia 2009 r. R. D. wskazał, że nie zgadza się z tym rozstrzygnięciem Wojewody [...], bowiem jest on obecnym właścicielem przedmiotowej nieruchomości i nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym tą decyzją. W tej sytuacji Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa postępowanie zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2009 r. uchylił własną ostateczną decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. i jednocześnie stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności przedmiotowej nieruchomości przez Województwo [...]. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. i orzekł o umorzeniu postępowania przed organem I instancji. Na tę decyzję Ministra Infrastruktury R. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Minister Infrastruktury, działając w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzją z dnia [...] marca 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. uchylił ostateczną własną decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. (w decyzji wskazano niewłaściwą datę [...] sierpnia 2009 r.) i jednocześnie odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Województwo [...] własności przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem J. D. wniosła odwołanie. Po jego rozpatrzeniu organ II instancji stwierdził, że zasługuje ono na uwzględnienie. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 145 § 1 pkt 4, art. 148 § 2, art. 149, art. 151 kpa i wyjaśnił, że R. D., obecny właściciel przedmiotowej działki, o decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. dowiedział się od swojego ojca J. D., który jak wynika z akt sprawy, o przedmiotowej decyzji dowiedział się w dniu [...] sierpnia 2009 r. Fakt ten potwierdza notatka służbowa spisana przez pracownika [...] Urzędu Wojewódzkiego. R. D. najwcześniej o decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. mógł się zatem dowiedzieć w dniu [...] sierpnia 2009 r. i tym samym składając wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego tą decyzją w dniu [...] sierpnia 2009 r. zachował termin wskazany w art. 48 § 2 kpa. Minister wyjaśnił, że w treści decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2010 r. wskazano, że wznowienie nastąpiło z urzędu w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa. Jednakże, jak wynika z treści wniosku R. D. z dnia [...] sierpnia 2009 r., podstawą wznowienia miało być pozbawienie strony udziału w postępowaniu, czyli przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie natomiast z art. 147 kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 następuje tylko na żądanie strony, co też miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Zdaniem Ministra w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że przesłanka do wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa rzeczywiście wystąpiła, a zatem zasadne jest zbadanie sprawy co do jej istoty. Minister przywołał treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872). Wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była J. D. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] grudnia 2004 r., sygn. akt [...] własność tej nieruchomości została przysądzona na rzecz J. D. Następnie na podstawie umowy darowizny z dnia [...] listopada 2005 r. Rep. [...] J. D. przekazał (darował) tę nieruchomość synowi R. D. Działka nr [...] została podzielona na działki nr [...], a następnie działkę nr [...] podzielono na działki nr [...]. Droga nr [...] (obecnie nr [..]) relacji [...], została na podstawie uchwały Nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych ([...]) zaliczona do dróg [...]. Na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich ([...]) droga ta została zaliczona do kategorii dróg [...]. W ocenie Ministra kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy ma kwestia zajętości spornej nieruchomości pod drogę publiczną. Minister podkreślił, że już w swej decyzji z dnia [...] marca 2010 r. wskazał, że ze znajdujących się w aktach sprawy dowodów nie wynika, że działka nr [...] znajdowała się w pasie drogi publicznej. Ponadto wskazał, że z decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] sierpnia 2005 r. wynika, że podział działki nr [...] ma na celu wydzielenie gruntu pod przebudowę drogi [...] wraz z regulacją gospodarki wodno-ściekowej oraz że organ wojewódzki nie wyjaśnił, czy przedmiotowa nieruchomość była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę. Dlatego tez uchylając decyzję organu wojewódzkiego Minister Infrastruktury wskazał na konieczność szczegółowego wyjaśnienia m.in. kwestii zajętości grantu pod drogę publiczną w powołanej dacie. Ponownie rozpatrując sprawę organ wojewódzki uznał jednak, w oparciu o decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] sierpnia 2005 r. zatwierdzającą podział działki nr [...], na działki nr [...], że sporna nieruchomość została przeznaczona pod inwestycję drogową, co jednocześnie wyklucza fakt zajęcia jej pod pas drogowy na dzień 31 grudnia 1998 r. W tej sytuacji Minister wyjaśnił, że przedmiotowy podział nastąpił z urzędu na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] września 2003 r. w oparciu o obowiązujący wówczas plan zagospodarowania przestrzennego w celu wydzielenia gruntu pod przebudowę drogi [...]. Zgodnie z art. 3 ust. 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przebudowa oznacza wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, jednakże w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego, co oznacza, że przebudowa drogi nie musi skutkować zmianą pasa drogowego tej drogi. Decyzja podziałowa wydana po 31 grudnia 1998 r. w ocenie organu II instancji nie skutkuje domniemaniem, że sporna nieruchomość nie była faktycznie zajęta pod drogę publiczną przed wydaniem takiej decyzji. W celu wyjaśnienia tej kwestii obowiązkiem organu wojewódzkiego jest pozyskanie stosownej dokumentacji, z której bezspornie wynikałby istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. przebieg pasa drogowego. Minister podkreślił, że dopiero po ustaleniu ewentualnego zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną na organie będzie spoczywał także obowiązek wyjaśnienia i udokumentowania przesłanki władztwa publicznoprawnego. W ocenie organu odwoławczego konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze, Minister uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. D. W ocenie skarżącego zarządca drogi nie dysponuje dokumentacją potwierdzająca władanie nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. Dowody przemawiają natomiast, że nieruchomość ta nie była zajęta. Działka nr [...], która powstała po podziale działki nr [...] stanowiła część betonowej drogi dojazdowej do budynku mieszkalnego nr [...] (obecnie [...]). Skarżący osobiście wykonywał, jak również wykonuje prace polegające na odśnieżaniu i porządkowaniu drogi dojazdowej do domu. Ponadto akt notarialny z [...] listopada 2005 r. nr Rep. [...] zapisany w KW nr [...], który stanowi dowód nabycia przez skarżącego, na mocy umowy darowizny, działki nr [...] informuje, że działka nr [...] stanowi betonową drogę dojazdową. Skarżący zwrócił uwagę na fakt, że decyzja podziałowa Wójta Gminy Z., wobec jej niezaskarżenia przez strony postępowania w czasie i trybie ustawowo przewidzianym, stała się prawomocna [...] sierpnia 2005 r. i podlegała wykonaniu. Stanowi ona, w ocenie skarżącego, dokument pozwalający na zawarcie z nim umowy notarialnej kupna-sprzedaży na rzecz Województwa [...] działki pod inwestycję. Fakt niezawarcia umowy sprzedaży określonej w tej decyzji jest w tym wypadku zaniedbaniem zarządcy drogi. Zdaniem skarżącego wynika z tego, że nie została spełniona jedna z istotnych przesłanek określonych w art. 73, tj. przesłanka zajętości tej nieruchomości pod pas drogowy tej drogi 31 grudnia 1998 r. W tej sytuacji skarżący wniósł, na podstawie art. 146 § 2, art. 35 § 1, art. 12 § 1 oraz art. 37 § 1 kpa, o utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r., zawarcia ze skarżącym umowy kupna-sprzedaży przedmiotowej nieruchomości po cenie rynkowej oraz załatwienie sprawy w trybie pilnym. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Ponieważ stan faktyczny ustalony w sprawie i przedstawiony w zaskarżonej decyzji w sprawie nie jest sporny (za wyjątkiem kwestii władania przedmiotową nieruchomością w dniu 1 stycznia 1999 r.), dlatego też Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w kwestionowanej decyzji poddał ją kontroli pod względem zgodności z prawem. Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Zgodnie z tą regulacją prawną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, niestanowiącymi ich własności. Powołany art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. także wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00). W niniejszej sprawie niesporny jest fakt, że przedmiotowa droga została zaliczona do kategorii dróg publicznych, a w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem spornej nieruchomości była osoba fizyczna. Uzasadnione wątpliwości budzi natomiast przebieg granicy nieruchomości zajętej pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz fakt władania nią w podanej dacie przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Ministra, zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów nie wynika, jaki na dzień 31 grudnia 1998 r. był stan zajętości nieruchomości pod drogę publiczną oraz nie zostało w żaden sposób udokumentowane władanie przedmiotową działka w tej dacie przez jednostkę samorządu terytorialnego. Zasadny jest również pogląd organu II instancji, że stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej nieruchomości istniejącego w dniu 31 grudnia 1998 r. nie można wywodzić (domniemywać), jak to uczynił organ I instancji w rozpatrywanej sprawie, ze zdarzeń, które nastąpiły po tej dacie, czyli w niniejszej sprawie z treści decyzji podziałowej Wójta Gminy Z. z dnia [...] sierpnia 2005 r. zatwierdzającej podział działki nr [...] na działki nr [...]. Takie działanie organu I instancji jest nieuprawnione i nie znajduje uzasadnienia prawnego. W szczególności, jak wyjaśnił to w uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy, w świetle art. 3 ust. 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane. Poza zaś wnioskowaniem opartym na treści decyzji podziałowej z dnia [...] sierpnia 2005 r. organ I instancji nie zebrał żadnych innych dowodów, które miałby na celu rozstrzygnięcie tej istotnej dla sprawy kwestii. Żaden ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów nie zawiera określenia granic pasa drogowego w stosunku do przedmiotowej działki nr [...] (wcześniej nr [...]) na dzień 31 grudnia 1998 r. Brak także dokumentów potwierdzających fakt władania sporną nieruchomością przez jednostkę samorządu terytorialnego. W tej sytuacji prawidłowo i zasadnie organ II instancji uznał, że okoliczność tę (co do granic pasa drogowego i zakresu władania nieruchomością) należy uznać za niewyjaśnioną przez organ I instancji przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie. Brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji przed wydaniem rozstrzygnięcia i brak właściwego udokumentowania istnienia wszystkich koniecznych, ustawowo określonych przesłanek zastosowania art. 73 ust. 1 powołanej powyżej ustawy, czyli faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz faktu władania w tej dacie przedmiotową nieruchomością oznacza, że w tym zakresie postępowanie dowodowe w sprawie zostało wadliwie przeprowadzone przez organ I instancji i musi zostać przeprowadzone ponownie w zgodzie z zaleceniami organu II instancji zawartymi w zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji uchylenie przez Ministra, w trybie art. 138 § 2 kpa, decyzji Wojewody i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie mogły być uznane za naruszające prawo, skoro zaskarżona odwołaniem decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, które to naruszenie ma bezpośrednie znaczenie dla prawidłowego określenia stanu faktycznego sprawy i jego implikacji prawnych. Dodatkowo wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny, dokumenty geodezyjne sporządzone przez uprawnionego geodetę wykazujące stan zajętości przedmiotowej działki w dniu 31 grudnia 1998 r. (tzw. mapa synchronizacyjna). Z brzmienia tego przepisu wynika, że pod pojęciem dowodu należy rozumieć także inne dowody niewymienione wyraźnie w tym przepisie. Art. 75 § 1 nie zawiera zatem zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczalnych w postępowaniu dowodowym, lecz jest to jedynie wyliczenie przykładowe. Oznacza to, że strony niniejszego postępowania mają możliwość dowodzenia istotnych dla sprawy okoliczności różnymi dowodami w tym np. zeznaniami świadków. Na zakończenie wyjaśnić także należy, że sąd administracyjny nie ma żadnych prawnych możliwości doprowadzenia do, jak ujął to skarżący w złożonej skardze, zawarcia przez Województwo [...] ze skarżącym umowy kupna-sprzedaży przedmiotowej nieruchomości po cenie rynkowej. Kwestie te nie podlegają ocenie sądu administracyjnego, nie należą do kognicji tego sądu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) orzekł jak w sentencji.