I SA/Wa 45/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2019 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Budowlanego "[...]" Sp. z o. o. Spółki Komandytowo-Akcyjnej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Przedsiębiorstwa Budowlanego "[...]" Sp. z o.o. Spółki Komandytowo-Akcyjnej w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) decyzją z [...] listopada 2018 r. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2009 r. w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości, w części dotyczącej wskazania, że dz. ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...] zostały wydzielone pod drogi publiczne (odpowiednio ul. [...] i ul. [...]). W uzasadnieniu SKO wskazało na następujące okoliczności sprawy. Pismem z [...] sierpnia 2018 r. SKO zawiadomiło strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2009 r. zatwierdzającej projekt podziału dz. ew. nr [...] objętej KW Nr [...], położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...], na mocy której wydzielono m.in. dz. ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...] pod drogi publiczne (odpowiednio ul. [...] i ul. [...]) – w części wydzielenia ww. działek, jako wydanej w tym zakresie z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. Spółka Komandytowo-Akcyjna wskazała, że Miasto [...] nie neguje prawa własności do działek o numerach [...] oraz [...], które powstały wskutek decyzji podziałowej z [...] września 2009 r. oraz że decyzja podziałowa wywołała nieodwracalne skutki prawne. Stwierdzając nieważność decyzji podziałowej w opisanej wyżej części SKO wyjaśniło, że została ona wydana na podstawie art. 94 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej: u.g.n.). Art. 94 ust. 1 i art 98 ust. 1 u.g.n. stanowiły: "Art. 94. 1. W przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli. 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu." "Art. 98. 1. Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych." W omawianym przypadku, w dniu wydania decyzji podziałowej brak było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i brak było decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tu: decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ul. [...] i ul. [...], z których wynikałoby, że przedmiotowe działki [...] i [...] z obrębu [...] mogłyby być wydzielone pod poszerzenie i budowę dróg publicznych. Decyzja z [...] września 2009 r. została wydana - jak w niej wskazano - w zgodzie z decyzją Prezydenta [...] z [...] września 2007 r. o warunkach zabudowy oraz w zgodzie z decyzją z [...] lipca 2008 r. zatwierdzającą projekt budowlany. Zgodnie z tymi decyzjami projektowane działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (w sentencji decyzji wskazano jeszcze dz. [...]), przeznaczone są pod zabudowę budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie szeregowej; projektowana dz. nr [...] przeznaczona jest pod poszerzenie drogi publicznej - ul. [...], a proj. dz. nr [...] przeznaczona jest pod budowę drogi publicznej - ul. [...], a proj. działka nr [...] przeznaczona jest pod drogę wewnętrzną. Jednakże nie została wydana dla ww. budowy drogi publicznej i poszerzenie drogi decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, która jest wymagana zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80. poz. 717 ze zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 2 tej ostatniej ustawy "W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy." Zgodnie zaś z art. 6 pkt 1 celem publicznym w rozumieniu ustawy jest wydzielanie gruntów pod drogi publiczne. Zatem decyzja z [...] września 2009 r. została wydana niezgodnie z ww. przepisami nakazującymi w przypadku braku planu miejscowego wydanie dla wydzielenia gruntów pod drogi publiczne decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a więc z naruszeniem art. 94 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (niezgodność z przepisami odrębnymi oraz niewydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla drogi publicznej). Ponadto ul. [...] na odcinku obejmującym działkę [...] nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Można by ją traktować jako drogę wewnętrzną w rozumieniu tej ustawy. Natomiast ul. [...] w dniu 31 grudnia 1990 r. była zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, jej zarządcą była Gmina [...], jednakże - jak wskazano wyżej - brak było planu miejscowego i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla poszerzenia ww. drogi publicznej - gminnej, a także nie było możliwości w trybie art. 94 ust. 1 dokonać wydzielenia gruntu pod poszerzenie drogi wewnętrznej wskazanej jako droga publiczna (ul. [...] - dz. Nr [...]). W tym stanie rzeczy decyzja podziałowa została wydana - w części wskazania, że dz. ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...] zostały wydzielone pod drogi publiczne (odpowiednio ul. [...] i ul. [...]) z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 94 ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 98 ust. 1 u.g.n. obowiązującymi w dacie wydania decyzji podziałowej. Rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w przepisie prawnym (J. Borkowski, glosa do wyroku NSA w Krakowie z 19.11.1992 r., SA/Kr 914/92, PS 1994 nr 7-8, s. 139). Stąd w ww. części, zdaniem SKO, należało stwierdzić nieważność decyzji podziałowej. Natomiast w pozostałej części decyzja ta odpowiada prawu. Ustosunkowując się do wniosku o stwierdzenie jedynie, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa, ale nie można stwierdzić jej nieważności ze względu na to, że wywołała ona nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), SKO uznało, że taki wniosek jest niezasadny. Obrotu prawnego nie dokonano ww. działkami wydzielonymi pod drogi, ale inną działką powstałą w wyniku przedmiotowego podziału. Wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - żłobka, nastąpiło [...] stycznia 2017 r., która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją Kolegium z [...] lipca 2018 r. [...], a badanie przesłanek nieważności decyzji następuje na dzień wydania decyzji podziałowej. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z [...] listopada 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. Spółka Komandytowo-Akcyjna w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. art. 94 i art. 98 u.g.n. poprzez uznanie, że decyzja z [...] września 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy nie wystąpiły przesłanki rażącego naruszenia polegającego na tym, że nie powstały w wyniku tej decyzji skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, jak też wywołała ona pozytywne skutki społeczno-gospodarcze polegające na wybudowaniu publicznych ulic [...] oraz poszerzenie ulicy [...]; art. 156 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja z [...] września 2009 r. nie wywoła nieodwracalnych skutków prawnych, podczas gdy na skutek tej decyzji doszło do wybudowania dróg publicznych ulicy [...] oraz poszerzenie ulicy [...]; art. 8 k.p.a. poprzez ustalenie nieważności decyzji z [...] września 2009 r. w stosunku do działek nr [...] oraz nr [...] po upływie 9 lat od prawomocności tej decyzji, pomimo wiedzy organu administracji o jego zastrzeżeniach co do prawidłowości decyzji, uzyskanie korzyści wielkiej wartości kosztem skarżącego pomimo ustawowego obowiązku wypłaty odszkodowania za przejęcie własności nieruchomości z mocy prawa, w sytuacji gdy nie da się wrócić do stanu faktycznego jak i prawnego bez wyrządzenia skarżącemu szkody wielkiej wartości. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając z urzędu, rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) w decyzji podziałowej Prezydenta [...] z [...] września 2009 r. dopatrzyło się w tym, że o wydzieleniu działek pod drogi publiczne (nr [...] i nr [...] z obrębu [...]) zdecydowano na podstawie decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2007 r. o warunkach zabudowy, podczas gdy, w ocenie organu nadzoru, powinna to być decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. SKO taki wniosek wyciągnęło z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.). Zauważyć w związku z tym należy, że decyzja Prezydenta [...] z [...] września 2009 r. (decyzja podziałowa) wydana została na podstawie art. 94 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i art. 98 ust. 1 u.g.n. Pierwszy z tych przepisów (art. 94 ust. 1) stanowi, że "W przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: 1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo 2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu." W niniejszej sprawie mieliśmy do czynienia z sytuacją braku planu miejscowego i brakiem obowiązku sporządzenia takiego planu. Zastosowanie miał więc w pełni art. 94 ust. 1 u.g.n. Organ nadzoru nie wykazał, że dokonany podział był sprzeczny z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Przepisami odrębnymi w rozumieniu wskazanego przepisu są te, z których wynika szczególny sposób zagospodarowania nieruchomości i ograniczenia w korzystaniu z nich, np. przepisy z zakresu ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, prawa budowlanego (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z 23.07.2010 r., II SA/Kr 630/10, LEX nr 794632). Organ nadzoru nie wykazał w szczególności, że zatwierdzony podział nieruchomości był sprzeczny z jakimś szczególnym sposobem zagospodarowania nieruchomości, wynikającym np. z ochrony środowiska, ochrony zabytków. W każdym razie w pkt 1 ust. 1 art. 94 u.g.n. chodzi o brak sprzeczności z przepisami określającymi szczególny sposób zagospodarowania nieruchomości, a nie o przepisy określające rodzaj wydawanej decyzji. To, jakiego rodzaju decyzję wydaje się dla inwestycji celu publicznego, nie jest przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 94 ust. 1 pkt 1 u.g.n. Dla ścisłości dodać jedynie należy, że decyzja Prezydenta [...] z [...] września 2007 r. o warunkach zabudowy, dotyczyła inwestycji polegającej na budowie przez podmiot niepubliczny zespołu budynków mieszkalnych ([...] segmentów), a nie inwestycji celu publicznego. Pkt [...] decyzji o warunkach zabudowy był tylko jednym z uzgodnień w zakresie komunikacji planowanej inwestycji, gdzie powołano się zresztą na obowiązki inwestora wynikające z art. 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Ustęp 1 tego ostatniego przepisu stanowi, że "Budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia." Trudno więc uznać, że w tym wypadku budowa lub przebudowa dróg była inwestycją celu publicznego, w rozumieniu art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeśli organ nadzoru jest innego zdania, to w pierwszej kolejności powinien ocenić w trybie nadzoru odpowiednią część decyzji z [...] września 2007 r. o warunkach zabudowy, a dopiero później oceniać ewentualnie decyzję podziałową. Dopóki istnieje w obrocie prawnym decyzja Prezydenta [...] z [...] września 2007 r. o warunkach zabudowy, a organ nadzoru nie wykaże, że decyzja podziałowa jest z nią sprzeczna, nie można mówić o sprzeczności (a tym bardziej rażącej) decyzji podziałowej z art. 94 ust. 1 u.g.n. Wszak ten ostatni przepis w pkt 2 wprost mówi o tym, że w przypadku braku planu miejscowego podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sprzeczności podziału z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ nadzoru także nie wykazał. Zauważyć też należy, że w kontekście art. 98 ust. 1 u.g.n. (podział nieruchomości na wniosek właściciela z wydzieleniem gruntów pod drogi publiczne i skutkami własnościowymi z tego wynikającymi) art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n. odczytywany tak, jak przez organ nadzoru w tej sprawie, byłby martwy, gdyż decyzja o warunkach zabudowy nigdy nie byłaby wystarczająca do wydzielenia gruntów pod drogi publiczne, przy podziale nieruchomości dokonywanym w związku z inwestycją "niedrogową", ale zawsze byłaby konieczna decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Rodzi się więc pytanie, co z inwestycjami, które co do zasady nie realizują celu publicznego, a jedynie niejako "przy okazji" muszą rozwiązać problemy z komunikacją. Jak słusznie podniesiono też w skardze, przy istnieniu w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2007 r. o warunkach zabudowy i treści art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n., rodzi się pytanie o zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), w tym wypadku organu nadzoru. Wszak rozstrzygnięcie zawarte w kontrolowanej w nadzorze decyzji odpowiada treści przepisu, który organ uznał za rażąco naruszony. W konsekwencji, czy stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej w takiej sytuacji byłoby do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji)? Rażące naruszenie prawa, oprócz oczywistej sprzeczności treści przepisu z zawartym w decyzji rozstrzygnięciem, wymaga też wykazania, że kontrolowana w nadzorze decyzja jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa. W tym wypadku nie zachodzi ani jedna, ani druga przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, z powodu rażącego naruszenia prawa, a zaskarżona do sądu decyzja narusza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.