I SA/Wa 451/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) NSA Irena Kamińska Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2005 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie infrastruktury technicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2003 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 451/04 UZASADNIENIE Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" od decyzji Prezydenta W. nr [...], z dnia [...] października 2003 r., orzekającej o udzieleniu zezwolenia firmie "[...]" Sp. z o.o. na założenie i przeprowadzenie infrastruktury technicznej, to jest kablowej linii elektroenergetycznej WN i NN, kanalizacji teletechnicznej, sanitarnej oraz lokalnego wodociągu zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Burmistrza [...] nr [...], z dnia [...] kwietnia 2002 r. na części nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy: Decyzją nr [...], z dnia [...] października 2003 r. Prezydent W. udzielił firmie "[...]" Sp. z o.o. zezwolenia na przeprowadzenie wyżej wymienionej infrastruktury na części nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m2 . Organ pierwszej instancji uznał, iż spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej ugn). Od powyższej decyzji odwołała się do Wojewody [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...], zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 112 ust. 2, art. 124 ust. 3, art. 128 ust. 4 oraz art. 129 ust. 1 ugn oraz zasad ogólnych procedury administracyjnej - art. 7, 8, 9, 11, 13kpa. Po rozpatrzeniu odwołania stwierdzono, co następuje: Zgodnie z art. 124 ust. 1 ugn starosta, wykonujący zadanie administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis art. 124 wiąże - na co wskazał organ pierwszej instancji - udzielenie stosowanego zezwolenia ze spełnieniem dwóch przesłanek, to jest brakiem zgody właściciela lub użytkownika wieczystego na realizację inwestycji i posiadaniem przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że właściciel działki ewidencyjnej nr [...] - Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" - nie wyraził zgody na realizację omawianej inwestycji. Świadczą o tym bezskuteczne wystąpienia Spółki do właściciela nieruchomości o pozwolenie na wejście na teren wyrażone w pismach z dnia [...] marca 2001 r., z [...] listopada 2001r., z [...] lutego 2002 r. oraz [...] czerwca 2002 r. W związku z tym zarzut, iż zezwolenie na wykonanie sieci infrastruktury na gruncie Spółdzielni nie było poprzedzone rokowaniami między stronami nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym w omawianej sprawie materiale dowodowym. W tej sytuacji Spółka z o.o. "[...]" wnioskiem z dnia [...] maja 2002 r. wystąpiła do Prezydenta W. o wydanie zezwolenia w trybie art. 124 ugn na "wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych". Do wniosku dołączyła stosowne dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 3 ugn). Akta sprawy zawierają ostateczną decyzję Burmistrza [...] nr [...], z dnia [...] kwietnia 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji liniowej polegającej na budowie kablowej linii elektroenergetycznej WN i NN, kanalizacji teletechnicznej, kanalizacji sanitarnej oraz lokalnego wodociągu przewidzianych do realizacji w Gminie [...] w rejonie ul. [...] i [...]. Celowość i racjonalność przeprowadzenia tej inwestycji przez grunt działki ewidencyjnej nr [...] nie może być zatem oceniana w niniejszym postępowaniu, gdyż stosownie do art. 110 kpa decyzja ta wiąże w sprawie wszystkie organy administracji publicznej. W przepisie art. 124 ust. 1 ugn w sposób jednoznaczny wskazano w jakim celu może być wydane zezwolenie ograniczające prawo własności. Budowa wyżej wymienionych urządzeń bez wątpienia mieści się w pojęciu celu publicznego określonego w art. 6 ugn, co uzasadniało utrzymanie w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. Wnosząc o uchylenie tej decyzji strona skarżąca zarzuciła, że decyzja ta narusza art. 112 ust. 1, 2 i 3, art. 124 ust. 1 i 3, art. 128 ust. 4 oraz art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami, art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, 8, 9, 11 i 13 kpa. W uzasadnieniu podniesiono m.in., że żaden z organów administracji rozpoznających sprawę nie zbadał, czy ograniczenie prawa własności Spółdzielni jest w sprawie konieczne, podkreślono też, że ograniczenie własności Spółdzielni nie wiąże się z celem publicznym, lecz z prywatnym interesem podmiotu gospodarczego, co nie było dopuszczalne i rażąco narusza prawo. Od 2001 r. prowadzone były między stronami pertraktacje, w zamian za zgodę na przeprowadzenie nim infrastruktury Spółdzielnia miała uzyskać służebność przechodu i przejazdu przez działkę nr [...], co okazało się niemożliwe z uwagi na brak umocowania Spółki "[...]" do złożenia stosownego oświadczenia. Zauważono także, że w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu znajduje się zapis, że nie rodzi ona praw do gruntu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień Spółdzielni. Decyzje administracyjne naruszają również art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem nie określają prawa skarżącej do odszkodowania. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrazów w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie stwierdzić należy, że sąd podziela pogląd wyrażony w skardze, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją doszło do naruszenia art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w W. jest podmiotem upoważnionym do ubiegania się o uzyskanie stosownego zezwolenia w trybie art. 124 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy zezwolenie może być udzielone z urzędu albo na wniosek zarządu jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Przepis ten nie określa wprost podmiotów uprawnionych do uzyskania wspomnianego zezwolenia. Zarówno pod rządami poprzednio obowiązujących w omawianym zakresie przepisów, które analogicznie ujmowały omawianą kwestię (por. E. Drozd, Z. Truszkiewicz "Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości". Komentarz, Kraków 1995 r., s. 281), jak i w świetle powołanej wyżej ustawy (tak J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska "Gospodarka nieruchomościami". Przepisy i komentarz. Wyd. 2 Warszawa 2002 r. s. 366), wyrażany jest pogląd, że z uwagi na wyjątkowy charakter tej instytucji, stanowiącej ingerencję w prawa podmiotowe przysługujące do nieruchomości, opartą na wydanym przez organ administracji upoważnieniu niezbędne jest wąskie określanie kręgu podmiotów, które jako "inna osoba lub jednostka organizacyjna", o których mowa w art. 124 ust. 2 mogą ubiegać się o wydanie zezwolenia. Chociaż w art. 124 ust. 1 ustawy nie wskazano wprost tych podmiotów, to z treści art. 124 ust. 1 wynika, że należą do nich - poza jednostkami samorządu terytorialnego - również zakłady i przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, których celem jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług publicznych. Ponieważ wywłaszczenie nieruchomości (ograniczenie korzystania) może nastąpić wyłącznie na cele publiczne (art. 112 ust. 3 powołanej ustawy o gospodarce gruntami), to brak jest jakichkolwiek podstaw do wydania decyzji administracyjnej zezwalającej jednej osobie fizycznej (grupie osób) na naruszenie prawa własności innej osoby. Przedstawione wyżej stanowisko wyrażane jest także w orzecznictwie sądowym (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 668/00, nie publ. oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 lutego 2002 r., sygn. akt III CZP 1/02, OSNC 2003/1/4). Skład orzekający w sprawie niniejszej powyższe poglądy podziela. Z uwagi na szczególny charakter zezwolenia udzielanego w omawianym trybie krąg podmiotów uprawnionych do występowania z wnioskiem dotyczącym ograniczenia wykonywania prawa własności na podstawie zezwolenia organu administracji nie może wykraczać poza wskazane wyżej jednostki. Inne podmioty, które nie spełniają wskazanych wyżej kryteriów, jak np. występująca z wnioskiem w sprawie niniejszej Spółka do realizacji własnych celów w zakresie założenia i przeprowadzenia infrastruktury technicznej na cudzej nieruchomości winny dążyć na podstawie unormowań cywilnoprawnych. Z przedstawionych wyżej względów zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W pozostałym zakresie orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 152 i art. 200 powołanej ustawy.