I SA/Wa 451/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Emilia Lewandowska (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu P. z dnia [...] października 2007 r. nr [...] orzekającą o odszkodowaniu na rzecz J. K. za nieruchomość położoną we wsi S., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że na wniosek J. K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] Wójt Gminy N., działając na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i 4 oraz art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.), zatwierdził projekt podziału nieruchomości, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym S. Na podstawie dokonanego podziału, zgodnego z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy N. z dnia 8 kwietnia 1994 r. nr 202/XXXVIII/94, opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa Warszawskiego z dnia 21 czerwca 1994 r., nr 13, poz. 136, wyodrębniono m. in. działkę nr [...] o pow. [...] z przeznaczeniem pod drogę publiczną gminną. Stosownie do brzmienia art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej miedzy właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W praktyce postępowań administracyjnych prowadzonych w trybie art. 98 ugn przyjęto zasadę, że z uzgodnień powinien być sporządzony protokół, ale zdaniem organu wyższego stopnia, odpowiednio udokumentowane fakty podejmowanych prób nawiązania takich uzgodnień, występowanie z propozycjami wysokości odszkodowania oraz brak porozumienia, pomimo czynionych starań, należy uznać za materiał zastępujący protokół z uzgodnień. W niniejszej sprawie, z uwagi na rozbieżność stanowisk, pertraktacje o ustalenie wysokości i wypłatę przysługującego odszkodowania za przedmiotową działkę prowadzone pomiędzy Wójtem Gminy N. i poprzednią właścicielką nie dały rezultatu. Należało zatem uznać, iż negocjacje zakończyły się wynikiem negatywnym. W zaistniałej sytuacji na wniosek J. K. z dnia [...] maja 2006 r. wszczęta została przez Starostę Powiatu P. procedura ustalenia odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z mającymi zastosowanie w sprawie przepisami art. 129 ust. 1 i 5 i art. 130 ust. 2 ugn, odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi jej wartość rynkowa, którą określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania (art. 134 ust. 1 i 3 ugn). Sposoby określenia wartości nieruchomości regulują miedzy innymi przepisy art. 152-154 ugn. Rzeczoznawca majątkowy na podstawie art. 154 ust. 1 ugn dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie do art. 75 k.p.a. opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega swobodnej ocenie organu prowadzącego postępowanie. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez biegłego wysokości odszkodowania w powiązaniu z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Na podstawie § 36 ust. 1 w związku z ust. 3 rozporządzenia przy określaniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Natomiast stosownie do ust. 2 § 36 w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni z tym, że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %. W niniejszej sprawie został sporządzony w dniu 5 czerwca 2007 r. operat szacunkowy przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego W. K. Rzeczoznawca majątkowy, dokonując analizy danych, stwierdziła brak na terenie Gminy N. transakcji kupna-sprzedaży, których przedmiotem byłyby grunty przeznaczone pod drogi publiczne lub grunty zajęte pod drogi publiczne, a występujące na terenie sąsiednich gmin transakcje gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne nie są miarodajne, bowiem są pozbawione wielu istotnych cech rynkowych. Kierując się przepisem § 36 ust. 2 pkt.1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. zastosowała ona podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej. Jako obiekty porównawcze przyjęto 11 nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, położonych na terenie Gminy N. objętych transakcjami sprzedaży w okresie ostatnich dwóch lat. Podczas rozprawy administracyjnej, która odbyła się w dniu 3 września 2007 r. w siedzibie Starostwa Powiatu P., J. K. zakwestionowała określoną w operacie szacunkowym kwotę odszkodowania. W związku z powyższymi uwagami na zlecenie organ I instancji rzeczoznawca majątkowy w odpowiedzi na zarzuty skarżącej w piśmie z dnia 19 września 2007 r. wyjaśniła, że operat szacunkowy mający na celu określenie wartości rynkowej nieruchomości został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie organu odwoławczego twierdzenie przez stronę skarżącą, iż wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego jest zaniżona nie zostało poparte alternatywnym operatem szacunkowym, a wiec nie przedstawiono merytorycznych podstaw podnoszonych zarzutów. Wobec braku dowodów przeciwnych sporządzony w omawianej sprawie operat szacunkowy z dnia 5 czerwca 2007 r. spełnia warunki wynikające z powołanych wyżej przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W skardze na decyzję Wojewody [...] J. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniosła, że w praktyce postępowań administracyjnych, prowadzonych w trybie art. 98 ugn przyjęto zasadę, że z uzgodnień powinien być sporządzony protokół. Takiego protokołu z J. K. nie sporządzono. Rzeczoznawca majątkowy stwierdził brak na terenie Gminy N. transakcji kupna-sprzedaży, tym samym nie zna wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości, a więc przyjęta przez organ wycena nie może być miarodajna. Tym bardziej, iż rzeczoznawca wycenił nieruchomość jako grunt przeznaczony pod drogi publiczne, a w rzeczywistości jest to działka budowlana. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Podstawę materialnoprawną ustalenia odszkodowania stanowi, w rozpoznawanej sprawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zgodnie z którym za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela i które przechodzą, z mocy prawa, na własność wymienionych w ust. 1 tego przepisu podmiotów, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Wynika z tego przepisu, że obligatoryjne jest przeprowadzenie rokowań między właścicielem a właściwym organem. Bez przeprowadzenia tych rokowań nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji, bowiem podstawą wszczęcia takiego postępowania jest negatywny wynik rokowań. Przeprowadzenie rokowań winno być więc udokumentowane. W niniejszej sprawie, w materiale dokumentacyjnym, brak jest protokołu z rokowań, a ten brak skarżąca podnosiła zarówno w odwołaniu jak i w skardze. Organ odwoławczy ustosunkował się do tego zarzutu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy uznał, że materiał zgromadzony w sprawie zastępuje protokół z uzgodnień. Już we wniosku o wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania J. K. wprost stwierdza, że Wójt Gminy N. "nie chce wypłacić odszkodowania" i o odszkodowanie wystąpiła nawet z powództwem do sądu powszechnego. Biorąca udział w postępowaniu o ustalenie odszkodowania Gmina N. takiemu stanowisku skarżącej nigdy nie zaprzeczała. Należy więc uznać, że rokowania w sprawie odszkodowania były prowadzone i zakończyły się negatywnym wynikiem. Wszczęcie postępowania przez Starostę Powiatu P. o ustalenie odszkodowania na wniosek właściciela było więc zasadne, gdyż między stronami jest bezsporne, że były prowadzone rokowania i do uzgodnienia wysokości odszkodowania nie doszło. Brak protokołu z rokowań jest uchybieniem, które jednak pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Ustalenie wysokości odszkodowania zostało dokonane zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy o gospodarce gruntami, powołanymi i zinterpretowanymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Niezasadny jest w związku z tym zarzut skargi, że brak transakcji kupna-sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne na terenie Gminy N. skutkuje tym, że wycena przedmiotowego gruntu nie jest miarodajna. Szczegółowe regulacje dotyczące wyceny nieruchomości zawarte są w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zasady ustalania odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami reguluje § 36 ust. 3 tego rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem do ustalenia tego odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 1 tego przepisu. Rzeczoznawca majątkowy wykonujący operat szacunkowy w rozpoznawanej sprawie, W. K. stwierdziła brak transakcji kupna-sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne na terenie Gminy N. W tej sytuacji rzeczoznawca zastosowała metodę określenia wartości gruntów o jakiej stanowi § 36 ust. 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia, przyjmując transakcje jakie miały miejsce na terenie sąsiednich gmin, tj. P. i P. Z operatu szacunkowego wynika, że wszystkie przyjęte do porównania transakcje w ilości 11, dotyczą sprzedaży gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne i że były to nieruchomości niezabudowane, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową (str. 9 operatu). Błędne jest stanowisko skarżącej, że przedmiotowa nieruchomość została oszacowana jako grunt przeznaczony pod drogi publiczne, a w rzeczywistości jest to działka budowlana. W dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości na wniosek J. K. obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy N. z dnia 8 kwietnia 1994 r. nr 202/XXXVIII/94, opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Warszawskiego z dnia 21 czerwca 1994 r. nr 13, poz. 136. Zgodnie z tym planem wyceniona działka nr [...] była przeznaczona pod drogę gminną (k. 6 operatu). Nie mogła więc być wyceniona jak działka przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową, gdyż taką działką nie była. Uznając wobec powyższego, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.