I SA/Wa 451/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi I. S. i Z. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 1988 r. znak: [...] umorzono postępowanie w sprawie z wniosku J. S. o przyznanie mu rekompensaty z tytułu pozostawienia przez niego w 1958 roku nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej w miejscowości S. oraz w miejscowości T. W wyniku złożonego przez J. S. odwołania, w dniu [...] sierpnia 1988 r. Urząd Wojewódzki w [...] wydał decyzję znak: [...], którą utrzymał w mocy ww decyzję Urzędu Miejskiego w C. z [...] lipca 1988r. Decyzja ta została skierowana zarówno do Urzędu Miejskiego w C., jak i do J. S.. W aktach sprawy znajduje się jednak tylko zwrotne poświadczenie odbioru w dniu 15.08.1988 r. przedmiotowej decyzji wraz z aktami sprawy - przez Urząd Miejski w C. W dniu 5 marca 2013 r. I. S., będąca córką i spadkobiercą J. S. zwróciła się do Wojewody [...] ze skargą "w sprawie rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej" (k. 10), podnosząc w jej treści, iż odwołanie jej ojca J. S. od decyzji Urzędu Miasta w C. z dnia [...].07.1988 r. do dnia dzisiejszego nie zostało rozpatrzone. Wojewoda [...] ustalił, że decyzja Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...].08.1988 r. znak: [...] nie została skutecznie doręczona stronie postępowania a w konsekwencji uznał, że "odwołanie Pana J. S. z dnia 18 lipca 1988 r. od decyzji z dnia [...] lipca 1988 r. znak: [...] nie zostało skutecznie rozpatrzone". Skutkowało to zwróceniem się do Ministra Skarbu Państwa o rozpatrzenie odwołania J. S. od decyzji z dnia [...].07.1988 r. Minister Skarbu Państwa (dalej jako organ) zaskarżoną do tut. Sądu decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 140 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako kpa) oraz art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1090) - umorzył zainicjowane pismem z dnia 18 lipca 1988 r. postępowanie odwoławcze od decyzji z [...] lipca 1988 r. W uzasadnieniu ww rozstrzygnięcia organ wskazał, że jakkolwiek zgromadzone akta archiwalne nie zawierają oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii decyzji Urzędu Miejskiego w C. z dnia [...].07.1988 r. znak: [...] (lecz tylko kopię) to i tak dalsze kontynuowanie postępowania w sprawie jest bezprzedmiotowe. Organ uznał, że organ I instancji niewłaściwie ocenił skutki braku doręczenia stronie decyzji z dnia [...] sierpnia 1988r. i wskazał, że brak dowodu doręczenia J. S. ww. decyzji nie skutkuje uznaniem, że decyzji tej nie wydano. Wyjaśnił, iż w związku z tym, że decyzję drugo-instancyjną niewątpliwie doręczono organowi I instancji, nie można uznać, że wola organu nie została ujawniona na zewnątrz struktur organizacyjnych. W konsekwencji organ przyjął, że brak dowodu doręczenia decyzji stronie postępowania nie może być utożsamiany z nierozpatrzeniem jej odwołania tj. niewydaniem decyzji i brakiem jej istnienia w obrocie prawnym. W ocenie organu znajdujące się w aktach zwrotne potwierdzenie odbioru przez Urząd Miejski w C. decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...].08.1988 r. znak: [...] (k. 26) oznacza, iż decyzja ta została skutecznie doręczona ww. urzędowi w dniu 15.08.1988r. a więc, że decyzja ta istnieje i wywołuje skutki prawne. Tym samym, według organu, nie ma podstaw do uznania, że odwołanie J. S. z dnia 18 lipca 1988 r. od decyzji z dnia [...] lipca 1988 roku nie zostało skutecznie rozpoznane. Wobec powyższego ponowne rozpatrzenie opisanego wyżej odwołania prowadziłoby do naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) i stanowiłoby naruszenie prawa, mogące stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia (art. 156 § 1 pkt 3 kpa). Skutkowało to uznaniem aktualnego postępowania odwoławczego za bezprzedmiotowe w oparciu o art. 105 § 1 kpa. Skargę na powyższą decyzję złożyły I. S. i Z. S. (dalej jako skarżące). Wniosły w niej "o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione na terenach byłej II I Rzeczypospolitej w trybie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z ( tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej". W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ niezasadnie umorzył postępowanie z powodu braku oryginału decyzji, a ów brak oryginału decyzji Urzędu Miasta w C. z dnia [...] lipca 1988 r. świadczy o braku należytej staranności przy przechowywaniu akt sprawy. Skarżące ponownie zarzuciły, że decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] sierpnia 1988 r. znak: [...] ich ojciec J. S. nigdy nie otrzymał, i wskazały na brak w aktach dowodu na to, iż została ona kiedykolwiek wysłana. Podniosły, że decyzja sporządzona, czyli spełniająca wymogi formalnoprawne, ale nie doręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu, ani strony. W tym zakresie przywołały wyroki NSA z 26.03.2001 r., V SA 90/00, Legalis; WSA w Warszawie z 2.02.2004 r" II SA 1397/03, Legalis; wyrok WSA w Warszawie z 22.11.2005 r., II SA/WA 1591/05, Legalis. Zarzuciły dalej, że decyzja z dnia [...] lipca 1988 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa gdyż powołując się na przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 29.04.1988 r. nie przytacza konkretnego artykułu tej ustawy. Skarżące zgłosiły także dalsze zarzuty do ww decyzji z 1988r. wskazując w szczególności, że repatriacja z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na mocy umowy z 1957 roku, pomiędzy Polską a ZSRR, wbrew tej decyzji z [...] lipca 1988r., uprawnia do rekompensaty za mienie zabużańskie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako ppsa) uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do wniosku że nie narusza ona prawa. Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani w szczególności naruszenia przepisów postępowania. Zaskarżona decyzja została ponadto uzasadniona w sposób odpowiadający kryteriom określonym w art. 107 § 3 kpa. W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia, że kontroli Sądu podlegała decyzja o charakterze stricte proceduralnym, tj. decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego z powodu uprzedniego rozpoznania odwołania poprzednika skarżących decyzją z dnia [...] sierpnia 1988r. Oznacza to, że organ nie weryfikował w jakiejkolwiek formie ani decyzji z dnia [...] lipca 1988r. ani decyzji wydanej w wyniku złożonego przez J. S. odwołania tj. decyzji z dnia [...] sierpnia 1988r. W sprawie istotne było ustalenie, czy doszło do rozpoznania odwołania od decyzji I instancji z dnia [...] lipca 1988r. i czy żądanie skarżących wskazujące na brak decyzji organu II instancji jest uzasadnione. Akta sprawy administracyjnej zawierają dowody na istnienie dwóch decyzji a więc zarówno decyzji z dnia [...] lipca 1988r. jak i decyzji z dnia [...] sierpnia 1988r. Sporne było jedynie czy decyzja wydana w wyniku złożonego odwołania tj. decyzja z dnia [...] sierpnia 1988r. wywołuje skutki prawne skoro akta sprawy nie zawierają dowodu doręczenia jej adresatowi. W tym zakresie Sąd podziela argumentację organu. Nie ma wątpliwości co do tego, że odwołanie J. S. zostało rozpatrzone w formie decyzji administracyjnej i decyzja ta niewątpliwie została doręczona przynajmniej organowi I instancji, została zatem skierowana na zewnątrz i wywołuje skutki prawne. W konsekwencji dalsze prowadzenie postępowania zainicjowanego jednym i tym samym odwołaniem należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2012 r. II OSK 588/2011, LexPolonica nr 3961728, tak m.in. A. Wróbel w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005, str. 620). Z przyczyn przedmiotowych postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe m.in. w przypadku ustalenia, że sprawa została już rozstrzygnięta przez organ administracji. Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest oczywiście bezprzedmiotowe. Zasada ta ma zastosowanie także w postępowaniu drugoinstancyjnym tj. w przypadku żądania rozpoznania odwołania, które zostało już rozpatrzone w formie decyzji administracyjnej. A zatem w razie stwierdzenia, że w obrocie prawnym znajduje się wydana wcześniej w tej samej sprawie decyzja, obowiązkiem organu jest umorzenie wszczętego po raz kolejny postępowania. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 lutego 2011 r. II SA/Gd 893/2010, Lex Polonica nr 2591780). Podstawę prawną dla takiego działania w toku postępowania odwoławczego stanowi przywołany przez organ art. 138 § 1 pkt. 3 kpa. Uwzględniając powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa. W okolicznościach sprawy niecelowe (jako bezprzedmiotowe) Sąd uznał odnoszenie się do zarzutów wskazujących na wadliwość (w kontekście orzeczenia NSA w sprawie OSK 1388/11) decyzji z dnia [...] lipca 1988r. czy utrzymującej ją w mocy decyzji II instancji z dnia [...] sierpnia 1988r. W kontrolowanej sprawie organ administracji nie prowadził bowiem postępowania meriti tj. postępowania w zakresie zgłoszonego w 1988r. żądania o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP; ustalał jedynie czy odwołanie J. S. zostało rozpoznane w formie decyzji i czy zasadne jest kontynuowanie merytorycznego postępowania w tym zakresie. Skoro sprawa z wniosku poprzednika skarżących została skutecznie zakończona, dalsze postępowanie w ww zakresie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć, co organ prawidłowo uczynił. Poza zakresem niniejszej sprawy jest natomiast okoliczność, czy sprawa zakończona ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 1988r. obarczona jest jedną z przesłanek warunkujących nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 145 bądź art. 156 kpa.