I SA/Wa 451/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania K.D., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...] , zmieniającą w części prawomocną decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] o ustaleniu prawa do świadczenia wychowawczego poprzez przyznanie tego świadczenia na dziecko N.D. tylko na okres od [...] kwietnia do [...] lipca 2016 r. zamiast od [..] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r. W pozostałej części pierwotna decyzja nie została zmieniona. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. przyznał wnioskodawczyni świadczenia wychowawcze na jej troje dzieci. W dniu [...] sierpnia 2016 r. K.D. złożyła oświadczenie o powrocie do pracy po urlopie wychowawczym. W dniu [...] września 2016 r. wpłynęła do organu I instancji informacja o wysokości wynagrodzenia wnioskodawczyni za miesiąc lipiec 2016 r. w wysokości [...] zł netto. W tej sytuacji organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2016 r. zmienił w części własną decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. w ten sposób, że świadczenie wychowawcze na córkę N. będącą pierwszym dzieckiem w rodzinie przyznał tylko na okres od [...] kwietnia do [...] lipca 2016 r. ze względu na przekroczenie [...] zł kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Organ ustalił, że dochód na osobę w rodzinie po podjęciu zatrudnienia przez wnioskodawczynię wyniósł bowiem [...] zł miesięcznie, wobec czego, zgodnie z treścią art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko w rodzinie nie mogło być nadal wypłacane. Organ wyjaśnił, że dochód uzyskany jest częścią składową dochodu rodziny. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przywołał treść art. 18 ust. 6 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała przesłanka do częściowej zmiany decyzji przyznającej przedmiotowe świadczenia wychowawcze na podstawie art. 27 ust. 1 powołanej ustawy. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, K.D. wniosła odwołanie. W uzasadnieniu podniosła, że wydaną decyzją naruszono przepisy postępowania przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Wobec tego decyzja powinna zostać uchylona. Mąż odwołującej się otrzymywał od grudnia 2014 r. wynagrodzenia niższe niż kwota wynikająca z umowy o pracę, co dokumentuje przedłożony aneks do umowy o pracę. Dochód w związku z tym wynosi po [...] zł na osobę w rodzinie, a zatem, zdaniem odwołującej się, nie zostało przekroczone określone w ustawie kryterium dochodowe. Odwołująca się wskazała na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące prawa do świadczeń rodzinnych. Podniosła, że ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci zawiera w wielu przypadkach odesłania do ustawy o świadczeniach rodzinnych, wobec czego także w tej sprawie organ powinien dokonać wnikliwej analizy dochodu wszystkich członków rodziny, nawet gdy nie miała miejsca utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195). Organ II instancji przywołał treść art. 2 pkt 19, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 3 oraz art. 48 ust. 1 powołanej ustawy i wyjaśnił, że omawiana ustawa opiera się przy obliczeniu dochodu przypadającego na członka rodziny na dochodach z roku bazowego, którym jest rok 2014. Jednakże w przepisach przewidziano możliwość korekty tych dochodów, wprowadzając definicję dochodu uzyskanego i utraconego. Z treści odwołania wynika, że w rozpatrywanej sprawie kwestionowany jest sposób wyliczenia przez organ I instancji dochodu po wliczeniu dochodu uzyskanego wskutek podjęcia przez odwołującą się zatrudnienia, gdyż jej zdaniem niezasadnie przyjęto, że jej mąż uzyskuje stale jednakowe dochody. Przeczy temu, zdaniem odwołującej się, przedłożony aneks z dnia [...] grudnia 2014 r. do umowy o pracę. Uszło jednak uwadze odwołującej się, że wnosząc wniosek o ustalenie prawa do świadczeń wychowawczych na troje dzieci, w tym pierwsze dziecko, była ona zobowiązana do przedłożenia dokumentów potwierdzających dochód osiągnięty przez członków jej rodziny w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, czyli w roku 2014, co miało miejsce, gdyż dokument taki znajduje się w aktach sprawy i potwierdza wysokość dochodu osiągniętego przez męża odwołującej się oraz innych członków rodziny. Zdaniem organu z ustawowej definicji dochodu utraconego wynika, że jedynie utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej stanowi w świetle przepisów ustawy utratę dochodu. Wysokość dochodu ustala się na podstawie rozliczeń podatkowych (PIT), nie zaś na podstawie np. aneksów do umów o pracę. Pojęcie dochodu utraconego oraz pojęcie dochodu uzyskanego zostało wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Organ I instancji prawidłowo zatem obliczył wysokość dochodu rodziny, uwzględniając także zgodnie z przepisami fakt uzyskania przez odwołującą się dochodu w 2016 r. Zdaniem organu odwoławczego przepis art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci określa sposób obliczenia dochodu rodziny w przypadku zmiany tego dochodu - w stosunku do okresu, z którego dochód stanowi podstawę obliczeń - polegającej na uzyskaniu dochodu przez członka rodziny. Wtedy dochód ustala się na podstawie dochodu członka rodziny powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym miało miejsce uzyskanie dochodu. Jest w tej sprawie bezspornym, że podjęcie zatrudnienia przez odwołującą się po zakończeniu urlopu wychowawczego miało miejsce od [...] czerwca 2016 r., a więc dochód rodziny powinien zostać powiększony o kwotę dochodu osiągniętego przez odwołującą się za lipiec 2016 r., która to interpretacja jest zdaniem organu II instancji zgodna z literalnym brzmieniem przywołanego przepisu ustawy. Uzyskanie dochodu oznacza realne zwiększenie dochodu w stosunku do okresu, za jaki dochód jest podstawą obliczenia dochodu rodziny. Dochód członka rodziny trzeba zatem powiększyć o kwotę realnie uzyskanego dochodu, w tym przypadku będzie to dochód za miesiąc lipiec 2016 r. W ocenie organu odwoławczego zarzut niewłaściwego obliczenia dochodu rodziny oraz dochodu na osobę w rodzinie jest nietrafny, ponieważ bez wątpienia dochód na osobę w tej rodzinie wyniósł [...] zł i przekroczył normę dochodu na osobę w rodzinie, jak prawidłowo ustalił organ I instancji, zatem dalsza wypłata świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko była w ustalonym stanie faktycznym sprawy niemożliwa. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K.D.. W uzasadnieniu skargi zarzuciła niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a tym samym uniemożliwienie skarżącej nabycia prawa do świadczenia wychowawczego na córkę N. w okresie od dnia [...] sierpnia 2016 r. do dnia [...] września 2017 r. W tej sytuacji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na córkę N., zasądzenie wypłaty należnego świadczenia za okres od dnia [...] sierpnia 2016 r. do dnia [...] września 2017 r. w kwocie po 500 złotych za każdy miesiąc oraz zasądzenie wypłaty ustawowych odsetek od zaległości począwszy od dnia wniesienia skargi do dnia zapłaty. Skarżąca przywołała dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i w całości podtrzymała zarzuty zawarte w złożonym odwołaniu. Stwierdziła, że odwoływanie się przez organ II instancji do przepisów, które są nieprecyzyjne i niejasne, a także przeczące same sobie jest dla niej krzywdzące. W ocenie skarżącej organ naruszył szereg przepisów postępowania, nie dopełnił bowiem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ani też obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195, ze zm.). W postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją organy odmówiły przyznania skarżącej świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko z uwagi na przekroczenie kwoty stanowiącej kryterium dochodowe, uprawniającej do tego świadczenia. W ocenie skarżącej do takiego przekroczenia kryterium dochodowego jednak nie doszło, gdyż od dochodu rodziny powinna być odliczona kwota, którą jej współmałżonek utracił na skutek zmiany umowy o pracę polegającej na obniżeniu od dnia [...] grudnia 2014 r. wynagrodzenia za pracę. Istota problemu, który wystąpił w rozpatrywanej sprawie, sprowadza się zatem do wyjaśnienia kwestii, czy w realiach niniejszej sprawy zmiana warunków pracy (płacy), z której wynikało obniżenie wynagrodzenia stanowiła "utratę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w rozumieniu art. 2 pkt 19 powołanej ustawy i tym samym powodowała utratę dochodu mającą wpływ na ustalenie dochodu członka rodziny. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy, pierwszy okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy i kończy się dnia 30 września 2017 r. Zgodnie zaś z ust. 2 tego przepisu, w przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na okres, o którym mowa w ust. 1, rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok 2014. Prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu. Zgodnie zaś z treścią art. 2 pkt 21 powołanej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej – oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Natomiast na podstawie art. 2 pkt 19 lit. c powołanej ustawy pojęcie utrata dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną m.in. utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przepis art. 2 pkt 19 omawianej ustawy zawiera zamknięty katalog przesłanek kwalifikujących utratę dochodu. Wśród wymienionych przesłanek ustawodawca nie wymienił - jako powodu utraty dochodu - obniżenia kwoty wynagrodzenia. Skoro zatem w treści art. 2 pkt 19 lit. c ustawy wyraźnie wymieniono jedynie sytuację "utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", to brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do rozpatrywania okoliczności wiążących się ze zmianą warunków pracy, z których wynikało obniżenie wynagrodzenia, jako utraty dochodu w ramach przesłanki wymienionej w art. 2 pkt 19 lit. c ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Oznacza to, że zmiana warunków pracy, w wyniku której obniżono wynagrodzenie nie jest tożsama z jej utratą ani z utratą dochodów w rozumieniu powołanej ustawy. Ustawodawca w art. 2 pkt 19 lit. a–j omawianej ustawy zawarł zamknięty katalog rodzajów dochodu, których utratę traktuje się jako dochód utracony. Organy są więc uprawnione i zobowiązane na podstawie tego przepisu do uznania jako utratę dochodu zaistnienia któregokolwiek z wymienionych tam zdarzeń, ale nie mają możliwości uznania za utratę dochodu w rozumieniu przepisów ustawy utraty dochodu spowodowanej innymi zdarzeniami niż wymienione we wskazanym przepisie. Analiza przywołanych przepisów nie daje zatem podstaw do uznania, że w przypadku obniżenia wynagrodzenia za pracę, przy trwającym stosunku pracy, następuje utrata dochodu, którego nie uwzględnia się w dochodzie stanowiącym podstawę do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego. Treść tych przepisów, według ich brzmienia literalnego, nie nasuwa wątpliwości co do rozumienia pojęcia "utraconego dochodu". Utrata zatrudnienia oznacza więc utratę pracy świadczonej na podstawie umowy o pracę lub innych umów, nie oznacza natomiast zmiany warunków pracy i płacy, polegającej na obniżeniu czy podwyższeniu wynagrodzenia, przy trwaniu stosunku pracy. Jedynie gdy z osobą wnioskującą o przyznanie świadczenia rozwiązany zostanie stosunek pracy lub zostanie rozwiązana inna z umów wymienionych, czyli w sytuacji, gdy osoba ta utraci jedno ze źródeł dochodu mające umocowanie w określonym stosunku prawnym, to wówczas może ona odliczyć dochód utracony. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie. Z niekwestionowanych ustaleń faktycznych wynika bowiem, że mąż skarżącej w grudniu 2014 r. nie utracił zatrudnienia, a jedynie zmniejszone zostało mu otrzymywane za tę pracę wynagrodzenie. Podkreślić należy, że nie jest możliwe przyznanie świadczenia wychowawczego w sytuacji, gdy nie zostały spełnione wszystkie przesłanki określone ustawą, w niniejszej sprawie nieprzekroczenie kwoty bazowej [...] złotych na osobę w rodzinie w przypadku prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości składu orzekającego, że w rozpatrywanej sprawie organy administracji prawidłowo wyliczyły dochód rodziny skarżącej, dochodząc w wyniku tych wyliczeń do wniosku, że przekroczone zostało kryterium dochodowe stanowiące ustawowy wymóg przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Organy nie naruszyły zatem art. 2 pkt 19 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci przez jego błędną wykładnię. Nie naruszyły też przepisów art. 107 § 3, art. 7, 10, 77 i 80 kpa. Stan faktyczny rozpatrywanej sprawy został ustalony prawidłowo i w sposób pozwalający na dokonanie oceny merytorycznej zasadności wniosku skarżącej. Na zakończenie zauważyć należy, że w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, tak samo jak w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (art. 2 pkt 17 i pkt 18) oraz w ustawie o świadczeniach rodzinnych (w art. 3 pkt 23 i 24), ustawodawca określił definicję dochodu utraconego i dochodu uzyskanego. Zamiarem ustawodawcy tworzącego powyższe przepisy było wyeliminowanie jakichkolwiek dowolności w zakresie kwalifikowania określonych zdarzeń jako skutkujących utratą dochodu. Niestety, przeciwnie niż np. w ustawie o pomocy społecznej (art. 106 ust. 3a) ustawodawca nie przewidział w omawianej regulacji prawnej żadnych mechanizmów korygujących czy uelastyczniających zasady ustalania kryterium dochodowego, które gwarantowałyby realizację celów powołanej ustawy (np. według tzw. zasady złotówka za złotówkę). Dostrzegając ten problem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 889/16 zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym "Czy przepisy art. 5 ust. 1 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195) są zgodne z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483, ze zm.), w zakresie w jakim uniemożliwiają nabycie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w każdym przypadku przekroczenia kryterium dochodowego w rodzinie osoby ubiegającej się o to świadczenie?". Jeżeli Trybunał Konstytucyjny podzieli wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, stronie przysługiwać będzie prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi o wznowienie postępowania sądowego zgodnie z treścią art. 272 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.). Zgodnie z powołaną regulacją można żądać wznowienia postępowania miedzy innymi w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. W takiej sytuacji skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Jeżeli w chwili wydania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego orzeczenie sądowe nie było jeszcze prawomocne na skutek wniesienia środka odwoławczego, który został następnie odrzucony, termin biegnie od dnia doręczenia postanowienia o odrzuceniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) orzekł jak w sentencji.