I SA/Wa 453/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka Płaczkowska Sędziowie WSA Emilia Lewandowska (spr.) Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2008 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] odmawiającą uwzględnienia wniosku o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], pochodzącej z dawnej nieruchomości hip. [...], rej. hip. nr [...] działka nr [...], w części stanowiącej własność Miasta W. i wchodzącej w skład działek ew. [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...]. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że nieruchomość [...] położona przy ul. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Nieruchomość ta, oznaczona [...], rej. hip. nr [...] działka nr [...], o powierzchni [...] m², co potwierdza zaświadczenie Sądu Powiatowego dla W. –[...] z dnia 7 grudnia 1957 r., stanowiła własność W. i L. małż. Ł.. Z dniem 21 listopada 1945 r. grunty nieruchomości [...], w tym grunt wskazanej nieruchomości, na podstawie art. 1 powołanego dekretu, przeszły na własność gminy W., a następnie Skarbu Państwa. Z dniem 27 maja 1990 r. grunt przedmiotowej nieruchomości stał się z mocy prawa własnością [...] Gminy [...]. Następnie, stosownie do art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 48, poz. 195 ze zm.) stał się własnością Gminy W. – [...]. Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2000 r. o ustroju Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) grunt ten stał się własnością Miasta W.. Objecie przedmiotowego gruntu przez gminę nastąpiło w dniu 25 listopada 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 27 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W., w związku z czym, na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. dotychczasowym właścicielom nieruchomości przysługiwał termin do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej w stosunku do tej nieruchomości wraz z własnością znajdujących się na niej budynków. Termin ten upływał w dniu 25 maja 1949 r. Wnioskiem z dnia 23 maja 1997 r., ponowionym następnie w dniach 18 marca 2000 r., 21 października 2002 r. i 17 listopada 2005 r. S.Ł. wystąpił o zwrot nieruchomości położonej przy ul. [...]. Prezydent W., decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. odmówił uwzględnienia wniosku o zwrot części nieruchomości stanowiącej własność Miasta W., wchodzącej w skład działek ew. [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] podnosząc, że wniosek o przyznanie własności czasowej nie został złożony w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Ponadto wniosek o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nie został złożony w ustawowo określonym terminie, tj. do dnia 31 grudnia 1988 r. Wskazane terminy są nieprzekraczalne, bowiem są to terminy zawite prawa materialnego i z ich upływem wygasają uprawnienia do uzyskania prawa użytkowania wieczystego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył S.Ł. zarzucając, że wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa przez niewłaściwy organ. Odwołujący się podniósł, że przedmiotowa nieruchomość nie została faktycznie odebrana L. i W. małż. Ł., ani ich spadkobiercy, który włada nią nieprzerwanie do dnia dzisiejszego. Tym samym czuje się on jej właścicielem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając sprawę stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i podniósł, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż dotychczasowy właściciel spornej nieruchomości nie złożył, w terminie i trybie art. 7 ust. 1 dekretu, stosownego wniosku, stąd też budynek znajdujący się na gruncie położonym przy ul. [...] stał się z mocy prawa własnością gminy W., a następnie Skarbu Państwa. Wnioskiem z dnia 23 maja 1997 r., ponowionym następnie w dniach 18 marca 2000 r., 21 października 2002 r. i 17 listopada 2005 r. S.Ł. wystąpił o zwrot nieruchomości położonej przy ul. [...]. Organ drugiej instancji wskazał, że w dacie złożenia pierwszego wniosku obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), która stwarzała możliwość składania wniosków o zwrot przejętych budynków i ustanowienie użytkowania wieczystego. Z dniem 1 stycznia 1998 r. weszła jednakże w życie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741) i zgodnie z dyspozycją art. 233 tej ustawy sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem jej wejścia w życie, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Rozpoznanie wniosku S.Ł. nastąpiło więc na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przytoczyło treść art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami i podkreśliło, że nie wszystkie osoby, które utraciły mienie na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i nie otrzymały odszkodowania mogą otrzymać grunt w użytkowanie wieczyste na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uprawnienie do skutecznego uzyskania prawa użytkowania wieczystego przysługuje, jeżeli były właściciel lub jego następca prawny łącznie spełnią dwie przesłanki, tj. wniosek o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste złożony został w nieprzekraczalnym terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. oraz dotyczył gruntu zabudowanego domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi, domami, w których liczba izb nie przekracza 20 oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych. Zdaniem organu wnioski złożone w przedmiotowej sprawie przez następcę prawnego byłych właścicieli nie spełniają łącznie wszystkich przesłanek zawartych w art. 214 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W szczególności wnioski te nie zostały złożone w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. Organ odwoławczy podkreślił, że termin ten jest terminem zawitym prawa materialnego i z jego upływem wygasa uprawnienie do uzyskania w tym trybie prawa użytkowania wieczystego. Niewystąpienie zaś choćby jednej ze wskazanych wyżej przesłanek sprawia, że starania o uzyskanie prawa użytkowania wieczystego są nieskuteczne. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podniosło, że organ pierwszej instancji wskazał prawidłową podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy zaznaczył ponadto, że zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez właściwy organ należy rozumieć, z zastrzeżeniem art. 60, starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa. Zdaniem organu Prezydent W. jest zatem uprawniony do orzekania o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących własność Miasta W., a taką jest nieruchomość objęta wnioskiem skarżącego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S.Ł.. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podniósł między innymi, że zgodnie z art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przejęcie nieruchomości odbywało się w celu odbudowy miasta ze zniszczeń wojennych. Nieruchomość przy ul. [...] odbudowana została własnymi środkami i siłami przez ówczesnych właścicieli, a zatem przejęcie nieruchomości nie powinno mieć miejsca. Skarżący zaznaczył, że nie zna powodu niezłożenia wniosku w trybie art. 7 dekretu przez L.i W. Ł. - poprzednich właścicieli nieruchomości. On sam natomiast nie wiedział o możliwości ubiegania się o zwrot nieruchomości w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nie było wówczas swobodnego dostępu do Dzienników Ustaw, Urząd [...] nie poinformował go zaś o możliwości składania wniosków o użytkowanie wieczyste. Pierwszy wniosek złożony został w momencie wejścia w życie Konstytucji RP. S.Ł. zaznaczył, że cel publiczny wynikający z art. 1 dekretu, polegający na przejęciu gruntu nieruchomości został zrealizowany tylko w niewielkiej części. Za przejęte części tych nieruchomości nie zostało natomiast wypłacone odszkodowanie. Ponadto do dnia dzisiejszego nie ma przepisów wykonawczych dotyczących wypłat odszkodowania w ramach art. 9 dekretu. Skarżący podniósł, że wnioskował o zwrot własności w naturze, a nie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego explicitis verbis. Zaznaczył ponadto, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu dotyczących uchybień proceduralnych. W ocenie S.Ł. w sprawie nie zostało przeprowadzone w pełni postępowanie dowodowe. Ponadto, zdaniem skarżącego, decyzja organu pierwszej instancji wydana została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem Prezydent W., w myśl art. 24 kpa, był wyłączony z postępowania o zwrot nieruchomości należącej do miasta. W tej sytuacji S.Ł. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu skarga jest niezasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2008 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2007 r. nie naruszają prawa. W rozpoznawanej sprawie odmówiono uwzględnienia wniosku o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], pochodzącej z dawnej nieruchomości hip. [...], rej. hip. nr [...] działka nr [...], w części stanowiącej własność Miasta W., wchodzącej w skład działek ew. [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...], bowiem uznano, że nie zostały spełnione łącznie przesłanki określone w art. 214 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zdaniem organów rozpoznających sprawę, wniosek o zwrot nieruchomości nie został złożony w ustawowym terminie, tj. do dnia 31 grudnia 1988 r., a zatem brak było podstaw do jego uwzględnienia. W ocenie Sądu stanowisko organów jest prawidłowe. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie wskazanego dekretu, grunt przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 1 dekretu, przeszedł na własność Gminy W., a następnie na własność Skarbu Państwa. Objęcie przedmiotowej nieruchomości przez gminę nastąpiło w dniu 25 listopada 1948 r., tj. w dniu ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 27 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W.. Z uwagi na fakt, że dotychczasowi właściciele nieruchomości nie złożyli wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu wraz z własnością znajdujących się na nim budynków w trybie art. 7 ust. 1 powołanego dekretu, budynek usytuowany na gruncie z mocy prawa stała się własnością Gminy W., a później własnością Skarbu Państwa. Wniosek S.Ł., spadkobiercy poprzednich właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., o zwrot przedmiotowej nieruchomości, wpłynął do Urzędu [...] Gminy W.[...] w dniu 23 maja 1997 r. Następnie ponowiony on został w dniu 17 marca 2000 r., 21 października 2002 r. oraz 17 listopada 2005 r. Zaznaczyć trzeba, że w dacie złożenia pierwszego wniosku obowiązywała ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127), która – jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – w art. 82 ust. 2 przewidywała możliwość składania wniosków o zwrot przejętych budynków i ustanowienie użytkowania wieczystego. Decyzja w sprawie wydana została jednakże w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1998 r. W art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami postanowiono bowiem, że w sprawach wszczętych lecz niezakończonych decyzją ostateczną do dnia jej wejścia w życie, stosuje się przepisy tej ustawy. Zgodnie z art. 214 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, wygasły na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość. Zwrot nieruchomości przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych (art. 214 ust. 2). Oddanie nieruchomości następuje w drodze decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu i o zwrocie budynku (art. 214 ust. 3). Z powyższego wynika zatem, że aby właściciel bądź jego następca prawny mógł otrzymać zwrot jednej działki przejętej na rzecz Skarbu Państwa muszą łącznie być spełnione dwie wymienione wyżej przesłanki, tj. stosowny wniosek musiał zostać złożony w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. oraz grunt musiał być zabudowany w sposób określony w powołanym przepisie. Niewystąpienie chociażby jednej z tych przesłanek skutkuje nieuwzględnieniem wniosku i w konsekwencji wydaniem przez organ decyzji odmownej. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że jedna ze wskazanych wyżej przesłanek nie została spełniona. S.Ł., następca prawny byłych właścicieli nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], nie złożył wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. Stosowny wniosek złożony został po raz pierwszy dopiero w dniu 23 maja 1997 r., a następnie był on ponawiany w dniu 17 marca 2000 r., 21 października 2002 r. i w dniu 17 listopada 2005 r. Zaznaczyć należy, że okoliczności powyższej nie kwestionuje sam skarżący, który w uzasadnieniu wniesionej skargi potwierdza, iż pierwszy wniosek o zwrot złożył dopiero w momencie wejścia w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. Słusznie zatem organy obu instancji uznały, że w sprawie brak było podstaw do uwzględnienia złożonego wniosku. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wniosek o zwrot nieruchomości nie został złożony w terminie określonym w art. 214 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to termin ma charakter terminu zawitego prawa materialnego i jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia do uzyskania prawa użytkowania wieczystego. Odnosząc się zaś do podnoszonych w skardze zarzutów stwierdzić należy, że są one bezzasadne. W szczególności wskazać trzeba, że wbrew twierdzeniom skarżącego, organy administracji publicznej nie miały obowiązku informowania o treści przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a tym samym o możliwości składania wniosków o zwrot przejętych budynków i przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Przedmiotowa ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. ogłoszona została w Dzienniku Ustaw i każdy zainteresowany, miał możliwość zapoznania się z jej uregulowaniami. Za bezpodstawne uznać także należy podnoszone przez S.Ł. twierdzenia dotyczące zwrotu własności w naturze. W złożonym w dniu 23 maja 1997 r. wniosku skarżący wskazał, że zwraca się "o ustanowienie przywrócenia własności nieruchomości położonej przy ul. [...] prawowitemu właścicielowi". Organ administracji publicznej rozpoznając przedmiotowy wniosek związany był natomiast stanem faktycznym i prawnym istniejącym w dacie wydawania decyzji. W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie dokonały właściwej kwalifikacji prawnej tego wniosku i prawidłowo przedmiotowy wniosek potraktowano jako wniosek o zwrot nieruchomości oraz rozpoznano go w trybie art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się z kolei do podnoszonych twierdzeń dotyczących wyłączenia Prezydenta W. z postępowania o zwrot nieruchomości wskazać trzeba, że zgodnie z art. 214 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego gruntów i o zwrocie budynków orzeka właściwy organ. W myśl art. 4 pkt 9 tej ustawy przez organ właściwy należy rozumieć, z zastrzeżeniem art. 60, starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa oraz organ wykonawczy gminy, powiatu i województwa w odniesieniu do nieruchomości stanowiących odpowiednio własność gminy, powiatu i województwa. W rozpoznawanej sprawie wniosek o zwrot dotyczył nieruchomości stanowiącej własność Miasta W., a zatem organem właściwym do orzekania w sprawie był Prezydent W. jako organ wykonawczy gminy. Co prawda zgodzić się trzeba ze skarżącym, że istnieją orzeczenia sądów administracyjnych stanowiące, iż prezydent miasta oraz pracownicy urzędu miasta podlegają wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa z postępowania o zwrot nieruchomości należącej do miasta (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt I SA 2685/03, LEX nr 165021, czy też uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA z 2003 r., Nr 4, poz. 115). Orzeczenia te odnoszą się jednakże do spraw związanych ze zwrotem nieruchomości wywłaszczonych, nie odnoszą się natomiast do spraw związanych ze zwrotem nieruchomości przejętych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Również pozostałe podnoszone w skardze kwestie, dotyczące m.in. realizacji celu wynikającego z art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., czy też wypłaty odszkodowania w trybie art. 9 tego dekretu, są bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W żaden bowiem sposób nie podważają one dokonanych ustaleń co do terminu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. W świetle powyższego stwierdzić należy, że wniesiona skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.