I SA/Wa 454/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Jolanta Dargas Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. oddala skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...], utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2015 r. nr [...] stwierdzającą, że 27 maja 1990 r. Gmina K. nabyła nieodpłatnie z mocy prawa, prawo własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb nr [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy [...]. Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że podstawę materialnoprawną decyzji stanowi art. 5 ust.1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości nr [...], obręb nr [...], w dziale II jako właściciel wpisany jest Skarb Państwa. W dniu 27 maja 1990 r. w rejestrze ewidencji gruntów, założonym w 1976 r. jako właściciel wpisane było D. a jako władający Powiatowy Związek [...]. Z odpowiedzi uzyskanych od P. S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K., Urzędu Miasta K. i Archiwum Akt Nowych wynika, że nie posiadają dokumentów mogących potwierdzić prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Dokonując analizy zasad ustanawiania prawa zarządu i użytkowania w oparciu o regulujące tę problematykę przepisy prawa organ uznał, że nie zostało ustanowione w formie prawem przewidzianej prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości na rzecz przedsiębiorstwa państwowego P. zaś uprawnienie właścicielskie Skarbu Państwa na tej nieruchomości wykonywał terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Tym samym nieruchomość spełniała przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i z mocy prawa stała się własnością Gminy K.. Organ powołał się na ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, iż akty prawne regulujące status prawny przedsiębiorstwa P. oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mając charakter ogólnych aktów normatywnych nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Tym samym, w ocenie organu, prawa zarządu czy też prawa użytkowania P. nie można wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie tego przedsiębiorstwa. Udowodnienie prawa zarządu lub prawa użytkowania nieruchomości wymagało zatem potwierdzenia danej okoliczności stosownym dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej przedsiębiorstwu państwowemu P. nie przysługiwał w okresie 27 maja 1990 r. odpowiedni tytuł prawny do nieruchomości opisywanej w sentencji decyzji, oparty na stosownej decyzji lub umowie ustanawiającej prawo do nieruchomości, tym samym nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. W skardze na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, P. S. A. w W., zarzuciły naruszenie przepisów prawa materialnego: • art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości; • art. 5 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. j. w.; • art. 11 ust. 1 pkt. 2, art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości; • art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" ; • art. 16 ust. 2 z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe". Skarżący zarzucił także rażące naruszenie przepisów postępowania: art. 7, 77, 107 § 3, 75 w związku z art. 80 § 1- wszystkie k.p.a. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zatem warunkiem stwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości w omawianym trybie jest ustalenie, czy nieruchomość taka w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. O przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Sformułowanie "należące" do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Za nieruchomość "nienależącą" do terenowego organu administracji można zatem uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. Trzeba przy tym mieć na uwadze, że w tym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy odnoszącej się do konkretnej nieruchomości trzeba przyjąć, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Zatem, jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do innego podmiotu tylko w sensie faktycznym, a nie prawnym, gdyż podmiot ten nie legitymował się odpowiednim tytułem prawnym do tego mienia, to dane mienie było objęte komunalizacją z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Spółka P. nie przedstawiła ani decyzji, ani umowy, która potwierdzałaby, że nieruchomość, której dotyczyła zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, znajdowała się w jej zarządzie czy użytkowaniu. Ma to w niniejszej sprawie decydujące znaczenie, gdyż o zarządzie lub użytkowaniu nie świadczy samo przeznaczenie gruntu lub wykorzystywanie gruntu pod infrastrukturę kolejową. O istnieniu zarządu lub użytkowania można mówić jedynie wówczas, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje indywidualny akt administracyjny jednoznacznie potwierdzający fakt ustanowienia tych instytucji (art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Jest to stanowisko utrwalone już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, potwierdzone uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017r., sygn. akt I OPS 2/16, w której to uchwale przesądzono, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)". Wobec tego w niniejszej sprawie brak tytułu prawnego do przedmiotowych działek, uzasadniał komunalizację ex lege, na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Zarzuty naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. a także art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej okazały się niezasadne. Nietrafne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe oraz art. 80 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W uzasadnieniu powołanej uchwały z 27 lutego 2017 r. sygn. I OPS 2/16 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że od uchylenia przez art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. Nr 54, poz. 311) ze skutkiem na dzień 8 grudnia 1960 r. rozporządzenia Prezydenta RP z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" nie został uchwalony żaden akt prawny przyznający P. nabycie prawa zarządu ex lege. Stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r. składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponad wojewódzkim. W ustępie 2 tego przepisu zawarto upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia, wykazu przedsiębiorstw i jednostek o których mowa w ust. 1 pkt 2. Dnia 9 lipca 1990 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301). P. w tym wykazie nie zostało ujęte. Zatem przedmiotowa nieruchomość nie podlegała wyłączeniu z komunalizacji na podstawie tego przepisu i zarzut skargi naruszenia tego przepisu t. j. art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej jest także niezasadny. Komunalizacji przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nie wykluczały także regulacje zawarte w art. 34 i art. 34a ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Zgodnie z tymi przepisami grunty będące własnością Skarbu Państwa , znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których Koleje nie dysponują dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego P. (art. 34 ust. 1). Grunty te, z dniem 1 czerwca 2003 r., nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy komunalizacyjnej (art. 34a). Oznacza to, że nabycie przez P. użytkowania wieczystego na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie może w ogóle odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej. Trafność takiego stanowiska potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03 (OTK-A 2005/4/35) oraz Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanej uchwały siedmiu sędziów z 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16. Tym samym zarzut skargi naruszenia art. 34 i art. 34a ustawy komercjalizacyjnej polegający na niezastosowaniu tych przepisów jest chybiony. Prawidłowo przeprowadzone przez organ postępowanie, właściwa wykładnia przepisów prawa i wyprowadzone z ustaleń faktycznych i prawnych słuszne wnioski czynią także nieuzasadnionymi zarzuty skargi, dotyczące naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.