I SA/Wa 454/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędzia WSA Monika Sawa po rozpoznaniu w dniu 24 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Parafii Rzymskokatolickiej pw. [...] w R. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej jako "Minister") postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Parafia Rzymskokatolicka pw. [...] w R. (dalej jako "skarżąca") pismem z 30 lipca 2018 r. wystąpiła do Wojewody o wydanie zaświadczenia o następującej treści: "nieruchomość ziemska położona w miejscowości R., gm. [...], zapisana do roku 2005 w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. [...] Wydział [...] (obecnie: [...]), w części składającej się z działek ewidencyjnych nr: [...], [...], cz. [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...] ha, nie przeszła z dniem 23 marca 1950 r. z mocy prawa na podstawie art. 2 ust. 2 i art. 4 ust. 4 ustawy o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego (Dz.U. Nr 9, poz. 87 z późn. zm.) na własność Skarbu Państwa". Skarżąca zwróciła się ponadto o ponowne zbadanie spraw o nr [...] i [...] uzasadniając, że przepisy podane w wydanym w tych sprawach zaświadczeniu z [...] lipca 2002 r. wraz ze sprostowaniem (postanowieniem z [...] stycznia 2005 r.) nie mogły stanowić podstawy prawnej do wydania zaświadczenia o treści przeciwnej, niż wyżej podana. Skarżąca wyraziła obawę, że poprzednie zaświadczenie i postanowienie i jego sprostowaniu zostały wydane z przekroczeniem uprawnień przez osoby działające z upoważnienia Wojewody i jako takie stały się podstawą niekorzystnego dla skarżącej wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. Skarżąca ma natomiast interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia o wnioskowanej treści, gdyż w ramach ochrony własności posiadanych nieruchomości ma na celu odzyskanie bezpodstawnie odłączonego obszaru z jej księgi wieczystej nr [...]. Wojewoda postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r., działając na podstawie art. 219 w zw. z art. 217 § 1 i § 2 oraz art. 218 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że nie posiada dokumentacji ani informacji, które pozwoliłyby mu ustalić fakty zgodne z żądaniem. Wojewoda potwierdził, że w dniu [...] lipca 2002 r. wydane zostało zaświadczenie nr [...], zaś w dniu [...] stycznia 2005 r. postanowienie prostujące w nim oczywistą omyłkę. Dokumenty te są obecnie jedynymi, które organ posiada, a ponadto stwierdzają one stan prawny odmienny od tego, o którego potwierdzenie wnosi skarżąca. Wojewoda nie jest natomiast w posiadaniu akt tych spraw, a w konsekwencji nie jest możliwe ustalenie, na jakiej podstawie opierał się organ w chwili wydawania tych dokumentów. Wojewoda nie posiada żadnych ewidencji, rejestrów, ani innych danych, z których wynikałby stan, o potwierdzenie którego wnosi skarżąca. Kwestie wątpliwości co do podstawy prawnej wpisu prawa własności i postępowanie wyjaśniające w tym zakresie, powinno być natomiast przeprowadzone w trybie sądowym o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Minister postanowieniem z [...] stycznia 2019 r., po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie z [...] sierpnia 2018 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że zaświadczenie wydane na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. stanowi informację, że w posiadaniu organu znajdują się dokumenty świadczące o określonym stanie prawnym lub faktach. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odnosząc się do przywoływanego przez skarżącą zaświadczenia Wojewody z [...] lipca 2002 r. Minister stwierdził, że zaświadczenie to, jak każde inne, nie może być oceniane z punktu widzenia legalności. Zaświadczenia są oświadczeniami wiedzy organów administracji publicznej w zakresie faktów lub stanu prawnego. Wspomniana wiedza winna wynikać z posiadanych danych, informacji i dokumentów, którymi organ dysponuje z urzędu. Odnosząc się natomiast do postanowienia z [...] stycznia 2005 r. Minister zauważył, że Wojewoda nie posiadał kompetencji do jego wydania, bowiem od 27 maja 1990 r. kompetencje te przeszły na Ministra – Szefa Urzędu Rady Ministrów. Obecnie posiada je Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zatem skoro rozstrzygnięcie o tym, czy dana nieruchomość stanowiła nieruchomość związku wyznaniowego podlegającą przejęciu w trybie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o przejęciu przez Państwo dóbr martwej ręki, poręczeniu proboszczom posiadania gospodarstw rolnych i utworzeniu Funduszu Kościelnego (Dz.U. Nr 9, poz. 87 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", powinno nastąpić poprzez wydanie decyzji administracyjnej, nie można stawiać organowi zarzutu, że w toku postępowania o wydanie zaświadczenia naruszył art. 7 K.p.a. nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego. Wydanie przez uprawniony organ nowego orzeczenia na podstawie ustawy, dotyczącego nieruchomości spornych, będzie ewentualnie możliwe po wyeliminowaniu z obrotu prawnego ww. postanowienia. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji i ewentualne zobowiązanie Ministra do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści lub wyeliminowanie z obrotu prawnego uprzednio wydanego zaświadczenia z [...] lipca 2002 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1) błędne ustalenie stanu faktycznego, a co za tym idzie naruszenie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., poprzez przyjęcie, że brak dysponowania dokumentacją stanowi podstawę do odmowy wydania zaświadczenia oraz przyjęcie, że Wojewoda nie był organem uprawnionym do wydania zaświadczenia wydanego w 2002 r.; 2) niezastosowanie art. 218 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, co umożliwiłoby znalezienie akt spraw, w których wcześniej było wydane zaświadczenie o treści przeciwnej, a także ustalenie na jakiej podstawie dowodowej i faktycznej opierał się organ w chwili jego wydania; 3) naruszenie art. 7 K.p.a., w myśl którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; 4) naruszenie art. 8 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; 5) naruszenie interesu prawnego skarżącej, która aby móc domagać się przywrócenia stanu własności odebranej nieruchomości potrzebuje wydania zaświadczenia, o które wnioskuje. Domaga się więc wydania zawiedzenia dokładnie na tej samej podstawie prawnej i faktycznej, na której takie zaświadczenie w dniu [...] lipca 2002 r. otrzymał Starosta Powiatowy w O., a w wyniku którego skarżąca utraciła własność wskazanej w tym zaświadczeniu nieruchomości. W uzasadnieniu skargi przywołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaświadczenie stanowi potwierdzenie pewnych stosunków prawnych i faktycznych, istniejących w dniu jego wydania. Jest więc wyłącznie przejawem wiedzy organu, co do określonych okoliczności faktycznych i prawnych. Zaświadczenia nie rozstrzygają o żadnych prawach, czy też obowiązkach, nie tworzą nowej sytuacji prawnej. Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie, zaświadczenia nie służą rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne, ipso iure nie są jasne, a zwłaszcza gdy istnieje spór co do ich występowania w konkretnych przypadku (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, red. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Warszawa 2013, str. 1040). Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o nie. Jak natomiast stanowi art. 217 § 2 K.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie, jak już wyżej wskazano, jest przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, wydawanym przez niego na podstawie posiadanych rejestrów i ewidencji bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w ww. zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest natomiast dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Skarżąca w niniejszej sprawie wystąpiła z wnioskiem o wydanie zaświadczenia w trybie art. 217 K.p.a., zaś przepisem prawa wymagającym urzędowego potwierdzenia faktów był art. 2 ust 2 i art. 4 ust. 4 ustawy. Wskazać jednak należy, że ustawa z dnia 20 marca 1950 r. przewidywała, że wszystkie nieruchomości ziemskie związków wyznaniowych przejęte zostają na własność Państwa (art. 1 ust. 1 ustawy). W art. 4 ust. 1 ustawy zawarta została definicja nieruchomości ziemskiej związku wyznaniowego. Zgodnie z nią, nieruchomościami ziemskimi związków wyznaniowych w rozumieniu ustawy były wszelkiego rodzaju nieruchomości ziemskie, należące do kościoła lub innego związku wyznaniowego albo do ich instytucji, zakładów, zakonów, zgromadzeń lub jakichkolwiek innych jednostek organizacyjnych i organów, bez względu na ich formę prawną oraz cele, na jakie dotychczas obracane były dochody z tych nieruchomości. Jednocześnie, Ministrowi Administracji Publicznej powierzona została kompetencja do orzekania o tym, czy nieruchomość ziemska posiada charakter nieruchomości związku wyznaniowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy (art. 4 ust. 4 ustawy). W ocenie Sądu, wskazanie w art. 4 ust. 4 ustawy, że Minister Administracji Publicznej orzeka o tym, czy nieruchomość ziemska posiada charakter nieruchomości związku wyznaniowego oznacza, że organ administracji rozstrzygał tę kwestię w drodze decyzji administracyjnej, nie zaś poprzez wydanie zaświadczenia. Wskazać również należy, że powołana ustawa przewidywała także, że proboszczowie mogą zachować nieruchomości ziemskie, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, w granicach do 50 ha, a na terenie województw: poznańskiego, pomorskiego i śląskiego - do 100 ha (art. 4 ust. 2 ustawy). Również w zakresie orzekania, czy nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne proboszcza właściwy był Minister Administracji Publicznej (art. 4 ust. 5 ustawy). Sąd Najwyższy wypowiadając się w odniesieniu do tego przepisu wskazał, że "w myśl przepisu art. 4 ust. 5 orzekanie o tym, czy nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne proboszcza należy do władzy administracyjnej a nie do sądu. Rozstrzygnięcie właściwego ministra co do charakteru spornej nieruchomości ma znaczenie prejudycjalne i dlatego sąd winien skorzystać z uprawnień przysługujących z mocy art. 191 pkt 3 k.p.c. i postępowanie zawiesić bądź z urzędu spowodować rozstrzygnięcie władzy administracyjnej, bądź też zakreślić odpowiedni termin stronie powodowej do wszczęcia postępowania administracyjnego i przedłożenia decyzji właściwego ministra" (por. orzeczenie z 14 sierpnia 1957 r. sygn. akt III CR 385/57, Lex nr 1672411). Sąd rozpoznający sprawę zwraca uwagę, że przewidziany w art. 4 ust. 4 i ust. 5 ustawy mechanizm orzekania przez właściwego ministra o tym, czy dana nieruchomość stanowi nieruchomość, o której mowa w art. 4 ust. 1, czy też gospodarstwo rolne proboszcza, o którym mowa w art. 4 ust. 2 ustawy, jest taki sam, jak w przypadku orzekania o podpadaniu danej nieruchomości pod działanie dekretu o reformie rolnej. W orzecznictwie zarówno Sądu Najwyższego, jak sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że orzekanie na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10 poz. 51), polega na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, a następnie wydaniu decyzji administracyjnej rozstrzygającej o tym, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej, czy też nie. Oznacza to, że w razie sporu co do tego, czy dana nieruchomość stanowiła nieruchomość związku wyznaniowego, o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, podmiot mający interes prawny w ustaleniu tej okoliczności winien wystąpić z wnioskiem do właściwego organu o wydanie decyzji w trybie art. 4 ust. 4 ustawy, nie zaś zaświadczenia. W konsekwencji art. 4 ust. 4 ustawy nie może być uznany za przepis prawa wymagający urzędowego potwierdzenia faktów, o jakim mowa w art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. Skoro rozstrzygnięcie o tym, czy dana nieruchomość stanowiła nieruchomość związku wyznaniowego podlegającą przejęciu w trybie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy winno nastąpić poprzez wydanie decyzji administracyjnej, nie można stawiać organowi administracji zarzutu, że w toku postępowania o wydanie zaświadczenia naruszył art. 7 K.p.a., nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego i nie poszukując dowodów celem ustalenia faktów, których potwierdzenia domagała się skarżąca. Nie można również stawiać organowi zarzutu, że w żaden sposób nie postarał się o dokumentację a w konsekwencji naruszył podstawowe zasady postępowania. Sąd wskazuje w tym miejscu, że wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy o dowodach, to jednak z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 K.p.a. organ może prowadzić postępowanie wyjaśniające jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75-86 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2289/14; https://cbois.nsa.gov.pl). Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Celem postępowania wyjaśniającego jest więc zbadanie okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego. Nie jest dopuszczalne dokonywanie w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2015 r. sygn. akt I OSK 674/14, https://cbois.nsa.gov.pl; z 15 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1518/12, LEX nr 1452122 i z 28 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 605/12, LEX nr 1369011). Podobne stanowisko prezentowane jest w piśmiennictwie, w którym przyjmuje się, że zaświadczenie wydaje się, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać (tak: W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne, wyd. II, 2006, s. 285). Skoro zatem w realiach niniejszej sprawy ustalenie, czy przedmiotowe nieruchomości były nieruchomościami związku wyznaniowego wymagało przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego zakończonego wydaniem decyzji, organ nie miał możliwości wydania zaświadczenia. Sąd podkreśla również, że jeżeli nie toczyło się postępowanie mające na celu wydanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 4 ust 4 ustawy, a co za tym idzie w aktach organu nie znajduje się ewentualny egzemplarz decyzji rozstrzygającej tę kwestię, organ nie miał także możliwości wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. Jak bowiem wynika z art. 218 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W tej sytuacji rozstrzygnięcie Wojewody odmawiające wydania zaświadczenia, jak również postanowienie Ministra utrzymujące je w mocy, były prawidłowe. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.