I SA/Wa 455/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, Sędziowie sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, , po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...], uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy R. z [...] września 2020 r. nr [...] o odmowie I. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem M. P. i orzekło o odmowie ustalenia na rzecz odwołującej się prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 maja 2020 r. do 30 września 2020 r. (pkt 1) i ustaleniu tego prawa na czas nieokreślony począwszy od 1 października 2020 r. (pkt 2 i 3). Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. I. P. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem – M. P., który - w świetle orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wydanego przez Powiatowy Zespól ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. z [...] października 2010 r. - wymaga sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znaczenie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Niepełnosprawność M. P. istnieje od [...] sierpnia 2009 r. W związku ze sprawowana opieką Wójt Gminy R. decyzją z [...] listopada 2019 r. nr [...] przyznał I. P. na okres od 1 listopada 2019 r. do 31 października 2020 r. przewidziany w art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "u.ś.r"., specjalny zasiek opiekuńczy w wysokości 620 złotych miesięcznie. Wnioskiem z dnia [...] maja 2020 r. ww. wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. o ustalenie, w związku ze sprawowaną opieką nad mężem i rezygnacją z tego powodu z podejmowania zatrudnienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W przypadku zaś wydania w tym przedmiocie decyzji pozytywnej, o uchylenie z dniem jej wydania decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. W następstwie rozpoznania powyższego wniosku Wójt Gminy R. decyzją z [...] września 2020 r. odmówił I. P. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując na brak spełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust.1b u.ś.r., w postaci powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia, a w przypadku powstania jej w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Odnosząc się natomiast do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13 (którym Trybunał uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji), Wójt Gminy stał na stanowisku, że jego skutkiem nie było uchylenie ww. przepisu. Poprawienie zaś stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, a nie organu realizującego ustawę o świadczeniach rodzinnych. Decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] Wójt Gminy R. uchyli z kolei decyzję z [...] listopada 2019 r. przyznającą stronie specjalny zasiłek opiekuńczy. Od decyzji z [...] września 2020 r. I. P. wniosła odwołanie, w następstwie rozpoznania którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekło o odmowie przyznania ww. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 maja 2020 r. do 30 września 2020 r. (pkt 1) , a przyznało jej wnioskowane świadczenie na czas nieokreślony począwszy od 1 października 2020 r. (pkt 2). W punkcie 3 decyzji wskazało z kolei wymiar owego świadczenia. Kolegium, odmiennie niż organ pierwszej instancji, oceniło konsekwencje prawne wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. wywodząc, że po jego wejściu w życie (23 października 2014 r.) wydawanie orzeczeń w oparciu o art. 17 ust. 1b nie znajduje już uzasadnienia. W konsekwencji czego kwestię prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla opiekunów osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 roku życia, oceniać należy bez określonej w tym przepisie negatywnej przesłanki. Ponieważ zaś pozytywne przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., zostały w sprawie spełnione, a począwszy od 1 października 2020 r. nie zachodziła także żadna z przesłanek negatywnych wskazanych w art. 17 ust. 5 u.ś.r., zasadne było od tej daty przyznanie stronie żądanego świadczenia. Odmiennie rzecz natomiast przedstawiała się pomiędzy dniem złożenia wniosku a końcem września 2020 r. Wówczas bowiem pozostawała w obiegu prawnym decyzja Wójta Gminy R. z [...] listopada 2019 r., ustalająca I. P. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W takim zaś przypadku, stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Kolegium dostrzegało wprawdzie, że zgodnie z art. 24 ust. 2 powołanej ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jednakowoż miało na uwadze, że sytuacja w której opiekun ma już ustalone, na mocy decyzji, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, wyklucza możliwość przyznanie mu w tym samym okresie – świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja Wójta Gminy R. z [...] listopada 2019 r. przyznająca odwołującej specjalny zasiłek opiekuńczy, została zaś uchylona mocą ostatecznej decyzji Wójta Gminy R. z [...] września 2020 r. Wobec powyższego za okres od 1 maja 2020 r., tj. od początku miesiąca, w którym wpłynął do organu I instancji wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do 30 września 2020 r., prawo do żądanego świadczenia jej nie przysługuje. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., w części w jakiej odmówiono przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, I. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie: - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego; - art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wniosła ona o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia za okres od 1 maja 2020 r. ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna. Materialnoprawną podstawą decyzji w jej zakwestionowanej części był art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. – o świadczeniach rodzinnych, który to przepis w ust. 5 pkt 1 lit. b stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne (przyznawane stosownie do ust. 1 tego artykułu, wymienionym w tym przepisie osobom rezygnującym z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, legitymującą się określonym w ustawie orzeczeniem) nie przysługuje, jeżeli osobo sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Przepis ten nie budzie większych wątpliwości interpretacyjnych i wynika z niego wprost, że możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przewidziana została jedynie dla tych osób, którym nie przysługuje żadne z wymienionych w nim świadczeń. Tak też zinterpretowało go Kolegium, co czyni formułowany w tym względzie zarzut naruszenia ww. przepisu chybionym. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy poza sporem jest zaś, że w miesiącu, w którym wystąpiła ona o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (maj 2020 r.) miała ustalone decyzją Wójta Gminy R. z [...] listopada 2019 r. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, które w konsekwencji uchylenia z dniem [...] września 2020 r. ww. decyzji, dopiero w tej dacie zostało zniesione. Do tego zatem momentu zachodziła niewątpliwie przewidziana przez ustawodawcę przeszkoda uniemożliwiająca uzyskanie przez nią świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną nad mężem opieką. Działając zatem w zgodzie z ustawą, okoliczności tych organ nie mógł nie dostrzec, czy zignorować. Godzi się bowiem zwrócić uwagę, że w świetle ustanowionej w art. 7 Konstytucji RP (potwierdzonej także w art. 6 k.p.a.) zasady legalizmu, organy władzy publicznej zobowiązane są do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta oznacza, że w swoich działaniach nie mogą one wyjść poza ramy przyznanych im prawem kompetencji, ani orzekać w sposób, na który przepisy prawa im nie zezwalają. Nawet wówczas jeśli by w danych okolicznościach faktycznych takie działania uznawały za pożądane czy wręcz społecznie oczekiwane lub akceptowalne. Akcentowana w skardze możliwość wyboru przez stroną świadczenia korzystniejszego, o której mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. potwierdza wyłącznie, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń, które może on wybrać, a nie to, że może on je otrzymywać równolegle. Zasadnie zatem Kolegium uznało, że przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym posiadała ona uprawnienie do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą decyzją, która nie została za ten okres wzruszona, było niedopuszczalne. W związku z czym mimo złożenia wniosku o świadczenia pielęgnacyjne już w maju 2020 r. (jak też zadeklarowaniu wówczas woli rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego) za ów miesiąc, jak też kolejne miesiące w których w obrocie prawnym pozostawała decyzja ustalająca na jej rzecz prawo do świadczenia konkurencyjnego (tj. czerwiec-wrzesień 2020 r.), świadczenie pielęgnacyjne nie mogło być przyznane. Odmawiając jej za ten okres ustalenia prawa, Kolegium nie naruszyło ww. przepisu. Umykać zdaje się przy tym uwadze skarżącej, że ustanowiona w art. 24 ust. 2 u.ś.r. zasada, że "prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego" wiąże początkowy termin uzyskania prawa nie tylko z samym momentem złożenia wniosku, ale również ze złożeniem prawidłowo wypełnionych dokumentów. W sytuacji zatem gdy ubiegająca się o świadczenie korzysta ze świadczenia konkurencyjnego "wymóg złożenia prawidłowo wypełnionych dokumentów" realizuje się z dniem przedłożenia organowi decyzji uchylającej owo konkurencyjne świadczenie. W tym przypadku - jako, że właściwym do wydania decyzji w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego był ten sam organ (Wójt Gminy R.) – jest to dzień wydania decyzji uchylającej świadczenie konkurencyjne. Na taki sposób interpretacji ww. przepisu wskazywał także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 sierpnia 2020 r. I OSK 764/20 (Lex nr 3157729), wydanym na kanwie sprawy, w której doszło do zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, podnosząc, że w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury. Skoro zatem przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, w jej zakwestionowanej części, Kolegium nie naruszyło przepisów prawa materialnego, jak również nie stwierdzono by ustalenia stanu faktycznego, które legły u podstaw jej wydania, poczynione zostały wadliwie, skarga jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegać musi oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).