I SA/Wa 457/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant Irena Wronka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2006 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość [...] oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], hip. nr [...] o pow. [...] m². W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] przedstawił następujący stan sprawy: Prezydent W. decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], hip. nr [...] o pow. [...] m². Odwołanie od powyższej decyzji złożył T.M., wnosząc o jej uchylenie. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] uznał stanowisko organu pierwszej instancji jako prawidłowe. Organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...], hip. nr [...] o pow. [...] m², stanowiąca własność S. i L. małż. M., została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za wskazaną nieruchomość zwrócił się spadkobierca poprzednich właścicieli. Organ pierwszej instancji uznał, że postępowanie w sprawie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość należy zakończyć poprzez wydanie decyzji umarzającej, bowiem nastąpiło całkowite zaspokojenie roszczeń poprzednich właścicieli i ich następców prawnych do wskazanej nieruchomości. W związku z powyższym roszczenie do ubiegania się o odszkodowanie za tę nieruchomość wygasło. Wojewoda [...] zaznaczył, że decyzją Prezydium [...] Rady Narodowej W. z dnia [...] sierpnia 1973 r., nr [...] ustanowiono użytkowanie wieczyste na działce położonej w W. przy ul. [...] o pow. [...] m² na rzecz M.P. i T.M. W wykonaniu tej decyzji aktem notarialnym z dnia [...] maja 1975 r. Rep. nr [...] została zawarta umowa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z postanowieniami tej umowy użytkownicy wieczyści zostali zobowiązani do rozpoczęcia budowy domu na wskazanej działce do dnia [...] sierpnia 1975 r. i zakończenia jej do dnia [...] sierpnia 1977 r. W przypadku niedotrzymania tego zobowiązania oraz w razie użytkowania terenu w sposób niezgodny z przeznaczeniem, umowa użytkowania wieczystego mogła być rozwiązana, a nieruchomość odebrana. W związku z niezabudowaniem nieruchomości w ustalonym terminie, decyzją Prezydenta W. z dnia [...] lipca 1996 r. nr [...] orzeczono o rozwiązaniu umowy zawartej w dniu [...] maja 1975 r. ustanawiającej na rzecz T. M. i M.P. użytkowanie wieczyste gruntu położonego w W. przy ul. [...] o pow. [...] m² oraz zarządzono odebranie przedmiotowego gruntu. Organ odwoławczy podkreślił, że mając na uwadze fakt uzyskania przez następców prawnych poprzednich właścicieli nieruchomości prawa użytkowania wieczystego do gruntu uznać należy, iż w związku z wykonaniem – chociaż w sposób pośredni – zobowiązań Skarbu Państwa wynikających z dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, prawo do ubiegania się o odszkodowanie za przedmiotowa nieruchomość nie przysługuje. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. M. zarzucił naruszenie art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że krzywdząca dla niego decyzja Prezydenta W. z dnia [...] lipca 1996 r., nr [...] wydana została na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.). Powołany przepis ma charakter fakultatywny, a więc decyzja wydana na jego podstawie jest decyzją uznaniową. Zdaniem skarżącego zatem "nastąpiło naruszenie art. 107 § 3 kpa". T. M. wskazał ponadto, że Wojewoda [...] nie odniósł się do podnoszonej w odwołaniu kwestii dotyczącej błędnej podstawy prawnej na jaką powołał się przy rozwiązywaniu umowy dzierżawy w decyzji z dnia [...] lipca 1996 r. Prezydent W., tj. uchwały Rady Ministrów nr [...] z dnia [...] stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze W. w wieczyste użytkowanie (M.P. Nr [...] poz. [...]). Zdaniem skarżącego powołana uchwała - zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie może w chwili obecnej stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej. Podjęcie decyzji wyłącznie na podstawie tej uchwały oznacza wydanie rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej, co winno - w ocenie skarżącego – skutkować nieważnością takiej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie sądu skarga jest niezasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2005 r. nie naruszają prawa. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. umarzającą – jako bezprzedmiotowe - postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], hip. nr [...] o pow. [...] m². Organy obu instancji uznały, że w sprawie nastąpiło już całkowite zaspokojenie roszczeń poprzednich właścicieli i ich następców prawnych do przedmiotowej nieruchomości, a tym samym nastąpiło wygaśnięcie roszczeń do ubiegania się o odszkodowanie za tę nieruchomość. Podkreślić należy, że będąca przedmiotem rozpoznawanej sprawy nieruchomość położona w W. przy ul. [...], hip. nr [...] o pow. [...] m² objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W myśl art. 1 powołanego dekretu grunt tej nieruchomości przeszedł na własność gminy W., a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stał się własnością Skarbu Państwa. Obecnie nieruchomość wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] i stanowi własność W. T.M., spadkobierca poprzednich właścicieli nieruchomości, wnioskiem z dnia 20 lipca 2004 r. wystąpił o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zabraną mu dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że problematykę odszkodowań za nieruchomości, które na mocy powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. stały się własnością Państwa regulują obecnie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). W myśl art. 215 ust. 2 tej ustawy odszkodowanie może być przyznane za dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz za działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Podkreślić należy, że stosownie do treści art. 7 ust. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy obowiązek wypłaty odszkodowania powstawał w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy (użytkowania wieczystego). Zgodnie z powołanym przepisem art. 7 ust. 5 w razie niezgłoszenia wniosku, przewidzianego w ust. 1 (tj. wniosku o przyznanie na gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną) lub nieprzyznania z jakichkolwiek innych przyczyn dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy, gmina obowiązana jest ustalić odszkodowanie w myśl art. 9 dekretu. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że poprzedni właściciele nieruchomości tj. S. i L. małż. M. nie złożyli w terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej przewidzianego w art. 7 ust. 1 powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r. L. M. oraz spadkobiercy S. M. tj. T. M. i M. P. w dniu 26 lipca 1965 r. złożyli natomiast wniosek o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w trybie uchwały Rady Ministrów nr [...] z dnia [...] stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze W. w wieczyste użytkowanie (M.P. Nr [...], poz. [...]). W tej sytuacji Prezydium [...] Rady Narodowej W. decyzją z dnia [...] sierpnia 1973 r., nr [...] (utrzymaną w mocy decyzją Prezydenta W. z dnia [...] października 1974 r., nr [...]) ustanowiło na rzecz M.P. i T. M., na 99 lat, za opłatą jednorazową, użytkowanie wieczyste działki położonej w W. przy ul. [...] o pow. [...] m². Zaznaczyć należy, że podstawę prawną przedmiotowej decyzji stanowił m.in. § 1 i § 3 powołanej uchwały Rady Ministrów nr [...] z dnia [...] stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze W. w wieczyste użytkowanie. Nie ulega zatem wątpliwości, że oddanie nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] w użytkowanie wieczyste nastąpiło właśnie w trybie wskazanej uchwały z dnia [...] stycznia 1965 r., na mocy której realizowane były roszczenia byłych właścicieli gruntów przejętych na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zgodnie z treścią decyzji Prezydium [...] Rady Narodowej W. z dnia [...] sierpnia 1973 r. na przedmiotowej działce położonej w W. przy ul. [...] miał zostać wybudowany budynek jednorodzinny. Budowa miała być rozpoczęta do dnia [...] sierpnia 1975 r., zaś termin zakończenia budowy ustalono na dzień [...] sierpnia 1977 r. W wykonaniu przedmiotowej decyzji w dniu [...] maja 1975 r. podpisany został akt notarialny Rep. nr [...]. Zgodne z postanowieniami tego aktu użytkownicy wieczyści zostali zobowiązani do rozpoczęcia budowy domu mieszkalnego na wskazanej działce do dnia [...] sierpnia 1975 r. i zakończenia jej do dnia [...] sierpnia 1977 r. (§ 5). W przypadku niedotrzymania tego zobowiązania oraz w razie użytkowania terenu w sposób niezgodny z przeznaczeniem, umowa użytkowania wieczystego mogła być rozwiązana, a nieruchomość odebrana (§ 8). Z powyższego jednoznacznie wynika zatem, że roszczenia następców prawnych dawnych właścicieli do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] zostały zaspokojone. Nie ulega bowiem wątpliwości, że na ich rzecz decyzją Prezydium [...] Rady Narodowej W. z dnia [...] sierpnia 1973 r., utrzymaną w mocy decyzją Prezydenta W. z dnia [...] października 1974 r., ustanowione zostało, w trybie przepisów uchwały Rady Ministrów nr [...] z dnia [...] stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze W. w wieczyste użytkowanie, prawo użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...]. Podkreślić należy, że skarżący nie odmówił przyjęcia przyznanego mu prawa użytkowania wieczystego. Słusznie zatem organy orzekające w sprawie uznały, że postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość wszczęte na skutek wniosku T. M. z dnia 20 lipca 2004 r. stało się bezprzedmiotowe i na mocy art. 105 § 1 kpa umorzyły postępowanie w sprawie. Podkreślić należy, że bez znaczenia jest tutaj fakt, iż w związku z niespełnieniem warunków umowy zawartej w dniu [...] maja 1975 r., Prezydent W. decyzją z dnia [...] lipca 1996 r. nr [...] orzekł o rozwiązaniu przedmiotowej umowy ustanawiającej na rzecz T. M. i M. P. prawo użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] o pow. [...] m² oraz zarządził odebranie gruntu. Okoliczność powyższa nie stanowi przesłanki uzasadniającej powstanie po stronie następców prawnych poprzednich właścicieli nieruchomości prawa do ubiegania się o przyznanie odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nie ulega bowiem wątpliwości, że na skutek decyzji ustanawiającej na rzecz T. M. i M. P. prawo użytkowania wieczystego gruntu, żądania wskazanych następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości wynikające z przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, zostały zrealizowane. Tym samym wygasło prawo do ubiegania się o odszkodowanie w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. są zgodne z prawem. Za całkowicie chybione uznać zaś należy podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa. Rozpoznając przedmiotową sprawę, sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy administracji publicznej powołanych przepisów kpa, co mogłoby stanowić ewentualną przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji. Całkowicie chybiony jest również podnoszony w uzasadnieniu skargi zarzut dotyczący tego, że oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste odbyło się na mocy decyzji wydanej na podstawie uchwały Rady Ministrów nr [...] z dnia [...] stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze W. w wieczyste użytkowanie, a więc w zasadzie bez podstawy prawnej, bowiem spadkobiercy byłych właścicieli nie kwestionowali tej decyzji. Zarzut dotyczący niesłusznego odebrania użytkowania wieczystego winien być zgłoszony przy zaskarżeniu decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 1996 r. o rozwiązaniu umowy ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego, a nie do niniejszej sprawy. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.