I SA/Wa 457/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną do tut. Sądu decyzją [...] z dnia [...] grudnia 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako "organ"/"SKO") działając na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako "kpa"), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 z późn. zm.), art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 93 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2014 r. poz. 518 – dalej jako "ustawa"/"ugn") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] stycznia 2013 r. Nr [...], znak [...], zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości położonych we wsi K., oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Postępowanie podziałowe prowadzone było z urzędu w związku z wydzielaniem projektowanej drogi publicznej. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. Wójt Gminy S. pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału szeregu działek o nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie [...]. jako zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zachodniej części gminy S. w zakresie części wsi Z. i części wsi K.. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...], znak [...], Wójt Gminy S. zatwierdził projekt podziału wyżej opisanych nieruchomości polegający na wydzieleniu nowych działek położonych na terenie przeznaczonym pod lokalną drogę gminną o symbolu KDL/g w postaci - dz. nr [...] o powierzchni [...] ha, - dz. nr [...] o powierzchni [...]ha, - dz. nr [...] o powierzchni [...]ha, - dz. nr [...] o powierzchni [...]ha, - dz. nr [...] o powierzchni [...]ha, - dz. nr [...] o powierzchni [...]ha, - dz. nr [...] o powierzchni [...]ha, - dz. nr [...] o powierzchni [...]ha, - dz. nr [...] o powierzchni [...]ha, - dz. nr [...] o powierzchni [...]ha, - dz. nr [...] o powierzchni [...]ha oraz innych położonych na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (MNU) i zabudowę mieszkaniową (MN) w tym dz. nr [...] o powierzchni [...] ha i dz. nr [...] o powierzchni [...] ha. Organ wskazał w uzasadnieniu, że zgodnie z art. 93 ust. 1-3 ww. ustawy podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli pod względem przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek jest on zgodny z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Wyjaśnił, że w myśl art. 97 ust. 3 pkt 1 ugn podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeśli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych i podał, że nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje taki cel dla danej nieruchomości. Cele publiczne określa art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Celem publicznym jest m.in. wydzielenie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i komunikacji (art. 6 pkt. 1 ugn). Według organu mapa z projektem podziału, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego kartograficznego w dniu [...] grudnia 2012 r., za nr ewidencyjnym [...], została wykonana zgodnie z ustaleniami ww. planu miejscowego odnośnie do przeznaczenia przedmiotowych nieruchomości, a zatem nie było podstaw do odmowy zatwierdzenia podziału. Organ podkreślił, że w sprawie nie jest kwestionowane, że teren, z którego mają zostać wydzielone działki pod drogę publiczną, objęty jest zapisami miejscowego planu uchwalonego przez Radę Gminy [...], w dniu [...] listopada 2010 r., (uchwała nr [...], opublikowana w Dz. Urz. [...]) oraz z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części Gminy [...], uchwalonego przez Radę Gminy [...], w dniu [...] września 2003 r., uchwała nr [...], opublikowanym w Dz. Urz. Woj. [...]. W nawiązaniu do zarzutów odwołania dotyczących granic działek przyjętych do podziału organ wskazał, że w myśl przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. z 2004, Nr 268, poz. 2663 – dalej jako rozporządzenie), z czynności przyjęcia granic nieruchomości podlegającej podziałowi sporządza się protokół (§ 7 ust. 1), który zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia zawiera m.in. informacje o dokumentach stanowiących podstawę przyjęcia granic nieruchomości podlegającej podziałowi, szkic przebiegu granic oraz opis przebiegu granic i położenia punktów granicznych nieruchomości podlegającej podziałowi. Zaznaczył jednak, że zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia protokół z przyjęcia granic zawiera listę i podpisy osób obecnych przy czynnościach przyjęcia granic jedynie w sytuacji braku księgi wieczystej nieruchomości podlegającej podziałowi oraz innych dokumentów określających jej stan prawny. W innym przypadku podpisy osób nie będących osobą, która wykonała protokół nie są wymagane przez prawo. Organ wyjaśnił także, że zgodnie z § 6 ust. 4 rozporządzenia o czynnościach przyjęcia granic zawiadamia się właściciela bądź użytkownika wieczystego nieruchomości podlegającej podziałowi oraz właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z tą nieruchomością - tylko w przypadku braku księgi wieczystej nieruchomości podlegającej podziałowi oraz innych dokumentów określających stan prawny nieruchomości, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Wskazał, że wszystkie nieruchomości podlegające podziałowi mają urządzone księgi wieczyste. Skargę na powyższą decyzję złożyła B. Z. (dalej jako "skarżąca"), zarzucając nieprawidłowe powierzchnie nowopowstałych działek. Podobnie jak w toku postępowania odwoławczego skarżąca zarzuciła wadliwe ustalenie granic, z naruszeniem konstytucyjnie chronionego prawa własności. Podniosła, że wskutek błędnego przyjęcia granic do podziału jej nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] ha została uszczuplona o 1000 mw. Skarżąca zarzuciła przy tym, że nie podpisała protokołu z przyjęcia granic. Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, w toku postępowania skarżąca pismem z dnia 26 wrzesnia 2011r. wniosła "o ustalenie prawidłowego przebiegu granic" pomiędzy jej nieruchomością stanowiącą działkę nr [...] a sąsiednimi nieruchomościami stanowiącymi działki o numerach [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "ppsa") uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa a organ administracji prawidłowo ustalił stan faktyczny i ocenił stan prawny sprawy, a przy tym stanowisko swoje uzasadnił adekwatnie do wymagań zawartych w art. 107 § 3 kpa. Zasady geodezyjnego (inaczej : ewidencyjnego / administracyjnego) podziału nieruchomości zostały określone w art. 92 – 100 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r. poz. 518) oraz wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. z 2004, nr 268, poz. 2663). Przedmiotem administracyjnego postępowania podziałowego jest zatwierdzenie w formie decyzji administracyjnej projektu podziału nieruchomości, tj. zatwierdzenie geodezyjnego wydzielenia w ramach jednej działki ewidencyjnej (działki gruntu) większej liczby działek ewidencyjnych. Postępowanie może toczyć się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1 ugn), a w określonych przypadkach z urzędu - np. w sytuacji gdy jest on niezbędny do realizacji celów publicznych (art. 97 ust. 3 pkt. 1 ugn). W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem prowadzonym z urzędu w związku z realizacją celu publicznego w postaci urządzenia przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego drogi publicznej (art. 6 pkt. 1 ugn). Ani założenia planu miejscowego ani przyjęty przez organ tryb postępowania nie są kwestionowane przez skarżącą. Sporny pozostaje zakres postępowania administracyjnego - dotyczący ustalenia parametrów nowowydzielanych działek ewidencyjnych. Główny zarzut skargi sprowadza się do braku prawidłowego ustalenia granic nieruchomości objętej podziałem. W odniesieniu do tego zarzutu należy podnieść, że według powszechnie znanego i ugruntowanego w doktrynie poglądu – spory graniczne nie stanowią przeszkody ani w obrocie nieruchomościami ani w postepowaniu dotyczącym ich podziału. Sam podział nieruchomości dokonany w trybie administracyjnym nie wywołuje zmian podmiotowych w zakresie prawa własności (z wyjątkiem wynikającym z art. 98 ust. 1 ugn). Jest to typowy podział geodezyjny nieruchomości a nie jej "podział prawny". Decyzja administracyjna o zatwierdzeniu projektu podziału – poza przywołanym wyjątkiem, nie wywiera skutków w przedmiocie prawa własności. Trzeba przypomnieć, że według przyjętej w piśmiennictwie nomenklatury "podział prawny" nieruchomości sprowadza się do dokonania zmian podmiotowych w zakresie prawa własności w stosunku do uprzednio wydzielonych i odrębnie oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków działek ewidencyjnych. Dokonanie "podziału prawnego" nieruchomości zawsze poprzedzone jest "podziałem ewidencyjnym". Innymi słowy, aby część nieruchomości mogła stać się przedmiotem obrotu (podziału prawnego), w tym wywłaszczenia na cel publiczny jak w sprawie niniejszej, w pierwszej kolejności niezbędne jest wydzielenie tzn. wyodrębnienie jej z istniejącej już działki gruntu poprzez określenie jej granic, powierzchni i oznaczenie numeru oraz wprowadzenie tych danych do ewidencji gruntów i budynków. Dopiero tak zdefiniowana działka gruntu po ewidencyjnym odłączeniu jej od pozostałej części i osobnym oznaczeniu w katastrze nieruchomości – na skutek czynności prawnej prowadzącej do zmiany właściciela (czyli podziału prawnego) może stać się osobną nieruchomością w rozumieniu art. 46 § 1 Kc. Tym niemniej, przewidziana w toku prowadzonego na podstawie przepisów ustawy postępowania o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości procedura "przyjęcia granic" nie prowadzi do "ustalenia granic" czyli rozgraniczenia nieruchomości w rozumieniu art. 29 i n. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. 2010 r. Nr 193 poz. 1287). Ani przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami ani przepisy wydanego na jej podstawie rozporządzenia nie stawiają wymogu bezsporności granic podlegającej podziałowi nieruchomości. Określona w § 6 rozporządzenia procedura "przyjęcia granic" w toku tego postępowania ma czysto techniczny, niejako odtwórczy charakter. Do opracowania mapy z projektem podziału nieruchomości, o której mowa w art. 97 ust. 1a pkt 8 ugn, przyjęcie granic nieruchomości podlegającej podziałowi następuje w wyniku badania: 1) księgi wieczystej nieruchomości podlegającej podziałowi oraz innych dokumentów określających stan prawny nieruchomości; oraz 2) danych wykazanych w katastrze nieruchomości. Nadto, jak wynika z § 6 pkt. 4 rozporządzenia przyjęcie granic nieruchomości dzielonej z udziałem właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich ma miejsce tylko wyjątkowo tj. w przypadku gdy nieruchomość będąca przedmiotem postępowania nie ma urządzonej księgi wieczystej i dokumentów potwierdzających jej stan prawny. Jednak nawet w tym ostatnim przypadku jedynym legalnym źródłem informacji o przebiegu granic nieruchomości są dane pozyskane z katastru nieruchomości, przez który należy rozumieć ewidencję gruntów i budynków (art. 224 ugn). Przemawiają za tym przepisy rangi ustawowej dotyczące zasad oznaczania nieruchomości. Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 707 – dalej jako "uksw") oznaczenie nieruchomości w księdze wieczystej oparte jest na danych z katastru nieruchomości (ewidencji gruntów i budynków). Ewidencja ta to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. W razie niezgodności danych z ewidencji gruntów i budynków z oznaczeniem nieruchomości w księdze wieczystej przepisy przewidują dokonanie przez sąd na wniosek lub z urzędu (na skutek zawiadomienia właściwej państwowej jednostki organizacyjnej prowadzącej ewidencję gruntów i budynków) sprostowania oznaczenia nieruchomości na podstawie danych z tej ewidencji (art. 27 ust. 1 uksw). A to oznacza, że obowiązujący porządek prawny przewiduje migracje danych tylko w jednym kierunku - czyli z ewidencji gruntów i budynków do działu I księgi wieczystej a nie odwrotnie. Dane ewidencyjne - także te odnoszące się do granic - wg przywołanej ustawy o księgach wieczystych i hipotece, są jedynym wyznacznikiem dla danych o nieruchomości zawartych w księdze wieczystej. Gdy mowa o podziale nieruchomości, istotne jest także, że co do zasady, właściciel nieruchomości sąsiedniej nie jest stroną postępowania podziałowego. Oznacza to, że nie ma on prawa kwestionować zapadłej w wyniku postępowania decyzji, a więc i parametrów a wśród nich granic nowopowstałych działek gruntu. Ewidencyjny (administracyjny) podział nieruchomości pozostaje bez wpływu na dotychczasowy przebieg zewnętrznych granic nieruchomości - a więc zarówno granic nieruchomości dzielonej jak i granic nieruchomości z nią sąsiadujących. W zakresie spornych granic jedynie właściwym jest natomiast postępowanie rozgraniczeniowe, które na wniosek właściciela nieruchomości przeprowadza wójt, burmistrz bądź prezydent miasta na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy trzeba podkreślić, że nawet w przypadku prowadzonego przez organ postępowania podziałowego z urzędu, skarżąca nadal pozostaje właścicielem całej stanowiącej uprzednio działkę nr [...] nieruchomości a więc i każdej nowo wydzielonej na skutek podziału działki gruntu ( [...],[...] i [...]) i nadal w stosunku do wszystkich nowopowstałych działek przysługują jej określone w art. 140 kc uprawnienia, w tym uprawnienie do rozporządzania nieruchomością a w szczególności prawo do zainicjowania postępowania w przedmiocie ustalenia jej granic tj. rozgraniczenia nieruchomości. Organ administracji inicjujący z urzędu postępowanie o podział nieruchomości nie posiada ani interesu ani kompetencji do ustalenia przebiegu granic nieruchomości dzielonej. Utrzymywanie granic nieruchomości w aktualności leży natomiast w gestii jej właścicieli. Stanowi o tym art. 152 kc, zgodnie z którym właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. W konsekwencji nie może być uznany za zasadny zarzut skargi wskazujący na naruszenie przez organ konstytucyjnie chronionego prawa własności gdyż sam ewidencyjny podział nieruchomości nie wywołał zmian w zakresie prawa własności a sama skarżąca posiada legitymację do złożenia wniosku o rozgraniczenie stanowiącej jej własność nieruchomości. Wynik postępowania rozgraniczeniowego będzie miał odpowiednie przełożenie na przebieg granic nieruchomości podzielonej. W kontrolowanej sprawie organ połączył w jednym postępowaniu podział wielu niezbędnych do realizacji celu publicznego nieruchomości. W istocie w sprawie na prawach strony brali udział właściciele nieruchomości sąsiednich, bo te również podlegały podziałowi z urzędu. Powyższe nie oznacza jednak, że mogło to skutkować zmianą przedmiotu postępowania i podjęcia się w toku prowadzonego w trybie ustawy postępowania o podział nieruchomości – czynności procesu rozgraniczenia nieruchomości w rozumieniu art. 29 ust. 1 ww ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne czyli ustalenia przebiegu granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenia tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenia odpowiednich dokumentów. Uwzględniając powyższe organ oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.