I SA/Wa 458/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Bogdan Wolski (spr.) Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2009 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] przyznającą J.W. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności w kwocie 153 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2008 r. do 28 lutego 2010 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że organ pierwszej instancji uznał, iż spełnione zostały warunki do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) i decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. przyznał J. W. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności w kwocie 153,00 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2008 r. do 28 lutego 2010 r. W odwołaniu od powyższej decyzji J. W., powołując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. (P 28/07), zakwestionował fakt przyznania świadczenia od 1 listopada 2008 r. i wniósł o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego od miesiąca powstania niepełnosprawności, tj. od dnia 19 czerwca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając sprawę stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, iż orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G. z dnia [...] października 2008 r. zaliczono J. W. do osób niepełnosprawnych stwierdzając, że niepełnosprawność datuje się od 19 czerwca 2008 r. Orzeczenie to stanowi podstawę do przyznania J. W. zasiłku pielęgnacyjnego na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Organ drugiej instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 24 ust. 2 powołanej ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W myśl zaś art. 24 ust. 3 lit. a tej ustawy w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponownie orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. Stosownie natomiast do art. 24 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego prawo ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ponadto wskazało, że z akt sprawy wynika, iż wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego złożony został w dniu 3 listopada 2008 r., a orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane do 24 lutego 2010 r. Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji ustalił okres przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy zaznaczył jednocześnie, że powoływany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. nie ma zastosowania w sprawie. Trybunał Konstytucyjny orzekł bowiem, że art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji RP. Z powołanego wyroku – zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. - jednoznacznie wynika, że Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych tylko w zakresie wskazanym w sentencji tego orzeczenia. W innych przypadkach niż wskazany w tym orzeczeniu przepis nadal obowiązuje. W niniejszej sprawie zasiłek pielęgnacyjny został przyznany J. W., który ma mniej niż 16 lat i legitymuje się orzeczeniem o zaliczeniu go do osób niepełnosprawnych wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności, a zatem nie w wyniku rozpatrzenia odwołania od orzeczenia tego zespołu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. W. podnosząc, że organy orzekające w sprawie niezasadnie odmówiły uwzględnienia przytoczonego przez niego orzeczenia Trybunał Konstytucyjnego. Zdaniem skarżącego zasiłek pielęgnacyjny powinien zostać przyznany od miesiąca powstania niepełnosprawności, tj. od czerwca 2008 r. Na poparcie podnoszonych twierdzeń skarżący przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie wskazanym w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i w sposób wynikający z art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Sąd stwierdził, że skarga podlega uwzględnieniu, ale nie z przyczyn bezpośrednio w niej podniesionych. Na wstępie należy wskazać, że wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego został złożony w dniu 3 listopada 2008 r. Zasiłek ten ma charakter opiekuńczy, a jego istota wynika z art. 16 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 139., poz. 992 ze zm., dalej: ustawa). Decyzja Wójta Gminy J., w której nastąpiło rozpoznanie wniosku, została wydana w dniu 4 listopada 2008 r. W dniu rozpoznania wniosku obowiązywał art. 24 ust. 2 ustawy w brzmieniu: Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Przepis ten dotyczył także zasiłku pielęgnacyjnego i wobec tego organ pierwszej instancji był obowiązany przyznać ten zasiłek w okresie wymienionym w powołanym przepisie. Przepis ten nie zawierał normy opisanej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. (P 28/07). Należy bowiem odnotować, że przed złożeniem wniosku, jak i wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, nastąpiła zmiana stanu prawnego wynikającego z art. 24 ust. 2 ustawy. Była ona następstwem wejścia w życie powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, co nastąpiło w dniu 30 października 2007 r. (Dz. U. Nr 200, poz. 1446). Trybunał Konstytucyjny w wyroku tym orzekł, że art. 24 ust. 2 ustawy w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego spowodowało wyeliminowanie z porządku prawnego normy opisanej w tym orzeczeniu. Nie oznacza to jednak, że jednocześnie nastąpiła zmiana ustawy polegająca na dodaniu do ustawy normy określającej nowe zasady nabywania prawa do świadczeń rodzinnych, a w tym i zasiłku pielęgnacyjnego. Taka zmiana była dopiero konsekwencją wejścia w życie ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U Nr 223, poz. 1456; por. także uzasadnienie Rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych, druk sejmowy nr 473). Wobec tego nie można zasadnie zarzucać organowi odwoławczemu, że nie uwzględnił przy rozstrzygnięciu sprawy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r., gdyż wydanie tego orzeczenia nie doprowadziło do powstania nowych norm odnoszących się do ustalenia okresu zasiłkowego, a jedynie spowodowało wyeliminowanie jednej normy niezgodnej z Konstytucją. Zarzut skargi nie był wobec tego zasadny, co nie miało jednak wpływu na sposób rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym. Ustawa z 17 października 2008 r. weszła w życie, w zakresie dotyczącym zmiany art. 24 ustawy, w dniu 2 stycznia 2009 r. W ustawie z 17 października 2008 r. nie zawarto przepisów intertemporalnych dotyczących rozpoznania wniosków złożonych przed wejściem w życie tej ustawy. Oznacza to, że decyzje w sprawie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego wydane od dnia 2 stycznia 2009 r., także dotyczące wniosków złożonych przed tą datą, powinny opierać się między innymi na art. 24 ust. 2 lit. a ustawy. Wobec tego od dnia 2 stycznia 2009 r. konieczne stało się wzięcie pod uwagę, przy ustaleniu początkowego miesiąca okresu na jaki przyznawano prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, również terminu złożenia wniosku o ustalenie niepełnosprawności (stopnia niepełnosprawności), o ile wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego został złożony w okresie trzech miesięcy od wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności. Istotą postępowania odwoławczego nie jest wyłącznie kontrola poprawności rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji. Konieczne jest między innymi ponowne ustalenie przepisów prawa, na podstawie których następuje rozpoznanie zgłoszonego żądania. Wobec tego organ drugiej instancji powinien oprzeć decyzję na przepisach prawa materialnego obowiązujących w dniu rozpoznania odwołania nawet w wypadku, gdy przepisy te weszły w życie po dniu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji. Spełnienie tego wymogu spowoduje co do zasady merytoryczne rozpoznanie żądania przez organ drugiej instancji na podstawie zmienionych przepisów. Tylko wyjątkowo, jeżeli nastąpi istotna zmiana dotychczasowej regulacji, to jest przepisów obowiązujących w chwili zainicjowania postępowania administracyjnego, nie byłoby zasadne ostateczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy. Taki tryb załatwienia sprawy doprowadziłby bowiem do pozbawienia strony kontroli odwoławczej decyzji wydanej przy zastosowaniu nowych przepisów. Odnosząc przestawione uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd wskazuje, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana w dniu [...] stycznia 2009 r., to jest po wejściu w życie ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób jednoznaczny wynika, że organ drugiej instancji rozpoznając odwołanie nie wziął pod uwagę art. 24 ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 2 stycznia 2009 r., a w szczególności nie rozpoznał sprawy na podstawie art. 24 ust. 2 lit. a ustawy. W uzasadnieniu decyzji wskazano bowiem między innymi, że "(...) TK zasygnalizował Sejmowi RP konieczność zmiany art. 24 ust. 2 cyt. ustawy, jednakże ustawodawca dotychczas nie dokonał stosownej nowelizacji tegoż przepisu (...)". Cytowane wyjaśnienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego potwierdza, że organ odwoławczy nie dostrzegł faktu wejścia w życie ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych, co doprowadziło ostatecznie do nieuwzględnienia przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy naruszył przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż rozstrzygnął sprawę z pominięciem przepisów zawartych w tej ustawie, a dotyczących ustalenia początkowego terminu przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Uchybienie to stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze zawarto wniosek o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Wniosek ten nie mógł być uwzględniony, gdyż sąd administracyjny dokonuje jedynie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a stwierdzenie zasadności skargi prowadzi do uchylenia tej decyzji. Przy ponownym rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni przedstawione uwagi dotyczące przepisów prawa materialnego, które powinny stanowić podstawę rozpoznania wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.