I SA/Wa 458/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Emilia Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń z tytułu zaliczki alimentacyjnej wraz z odsetkami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2011 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania D. P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń z tytułu zaliczki alimentacyjnej w kwocie [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] uznano, że zaliczka alimentacyjna wypłacona D. P. za okres od [...] listopada 2007 r. do [...] września 2008 r. w kwocie po [...] zł miesięcznie jest świadczeniem nienależnie pobranym oraz zobowiązano stronę do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w łącznej wysokości [...] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2027/10 oddalił skargę D. P. na decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2010 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. D. P. zwróciła się z wnioskiem o umorzenie należności wraz ustawowymi odsetkami i kosztami upomnień, motywując swą prośbę bardzo trudną sytuacją materialną i rodzinną. Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], na podstawie art. 42 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 1, poz. 7 ze zm.) oraz art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) orzekł o zobowiązaniu D. P. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z zaliczki alimentacyjnej w wysokości [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami. D. P. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, sprawy o nienależnie pobrane zaliczki alimentacyjne podlegają rozpatrzeniu i dochodzeniu na zasadach i w trybie określonych w dotychczasowych przepisach. W myśl zaś art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, organ właściwy wierzyciela może umorzyć należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek, a także wierzyciela z tytułu nienależnie pobranej zaliczki, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną tych osób. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podkreśliło, że analiza sytuacji materialnej i dochodowej rodziny D. P., przy uwzględnieniu dowodów zebranych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji oraz okoliczności wskazanych w odwołaniu, nie pozwala uznać, że zachodzą przesłanki do umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych zaliczek alimentacyjnych w kwocie [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami. Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D. P. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca opisała swoją sytuację materialną i rodzinną oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 2 powołanej ustawy, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli jedna ze stron zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a pozostałe strony nie zażądają przeprowadzenia rozprawy w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Skarga – choć nie z powodów podniesionych przez skarżącą - jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie miały miejsce – mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy - uchybienia proceduralne. Przepis art. 104 § 2 kpa stanowi, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części lub w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Treść decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2011 r. wskazuje, że organ w ogóle nie rozstrzygnął sprawy co do istoty. Istotę przedmiotowej sprawy stanowi wniosek D. P. o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń z tytułu zaliczki alimentacyjnej w kwocie [...] zł wraz z odsetkami. Organ winien zatem wydać decyzję rozstrzygającą ten wniosek. Natomiast organ pierwszej instancji powołaną decyzją zobowiązał D. P. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z tytułu zaliczki alimentacyjnej w takiej kwocie. Uzasadniając powyższą decyzję organ przedstawił zaś argumentację, z której wynika, iż w sprawie nie zaistniały szczególne okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej strony mogące skutkować umorzeniem kwoty nienależnie pobranego świadczenia w trybie art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.). Wskazać należy, że art. 107 § 1 kpa określa składniki decyzji administracyjnej, wymieniając wśród nich m.in. rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że pomiędzy osnową decyzji (rozstrzygnięciem), a jej uzasadnieniem nie mogą występować rozbieżności oraz że nie można orzekać w przedmiocie sprawy oddzielnie w osnowie decyzji oraz w jej uzasadnieniu. Obie wskazane części decyzji (rozstrzygniecie i uzasadnienie) muszą być spójne, stanowią bowiem jedność w znaczeniu materialnym i formalnym i nie mogą samodzielnie istnieć w obrocie prawnym. Podkreśla się również, że uzasadnienie nie stanowi części rozstrzygnięcia decyzji, bowiem tylko w osnowie decyzji zawarte jest rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. To w rozstrzygnięciu (a nie w uzasadnieniu) dokonuje się konkretyzacja prawa, a uzasadnienie ma objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika tymczasem, że decyzja organu pierwszej instancji nie spełnia powyższych wymogów. Jak wskazuje analiza powyższej decyzji, Prezydent Miasta [...] rozpoznając wniosek D. P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń z tytułu zaliczki alimentacyjnej, powołując art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, orzekł o zobowiązaniu strony do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w kwocie [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami. Z powyższego jednoznacznie wynika zatem, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji pozostaje w sprzeczności z jej uzasadnieniem. Nie ulega więc wątpliwości, że wskazana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności z naruszeniem zasad określonych w art. 8 kpa, art. 9 kpa i art. 11 kpa oraz z naruszeniem art. 104 § 2 kpa i art. 107 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jej uchylenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając natomiast sprawę, na skutek wniesionego przez D. P. odwołania, utrzymało w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przyjął jednocześnie, że powołaną decyzją Prezydenta Miasta [...] odmówiono umorzenia nienależnie pobranych świadczeń z tytułu zaliczki alimentacyjnej. Zdaniem Sądu decyzja organu odwoławczego jest wadliwa. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2011 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w żaden sposób nie odniosło się do wykazanej wyżej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem tej decyzji a jej uzasadnieniem uznając, że decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem. Organ odwoławczy bezpodstawnie przy tym dokonał zamiany przedmiotu rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło bowiem, że decyzją Prezydenta Miasta [...] rozstrzygnięto o odmowie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń z tytułu zaliczki alimentacyjnej, podczas gdy – jak wyżej wskazano – decyzją tą zobowiązano D. P. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z zaliczki alimentacyjnej w wysokości [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami. Zdaniem Sądu wskazane działania organu odwoławczego były sprzeczne z przepisami prawa procesowego. Przepisy kpa nie przewidują bowiem dokonywania przez organ odwoławczy zmiany przedmiotu rozstrzygnięcia, zwłaszcza w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – organ ten na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. W rozstrzygnięciu decyzji zostaje bowiem wyrażona wola organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie. O ile może być wydana decyzja bez uzasadnienia, to nie można wydać decyzji bez rozstrzygnięcia. Z tego też względu w razie sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem decyzji a jej uzasadnieniem, za miarodajną należy przyjąć treść rozstrzygnięcia. W razie więc, gdy organ odwoławczy utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji należy przyjąć, że w szczególności utrzymał w mocy jej rozstrzygnięcie, sformułowane przez organ pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 15 sierpnia 1985 r., sygn. akt III SA 730/85, LEX nr 565450). Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, że utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2011 r., spowodowało funkcjonowanie w obiegu prawnym dwóch ostatecznych decyzji rozstrzygających co do istoty tę samą kwestię, tj. zobowiązujących D. P. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z tytułu zaliczki alimentacyjnej w wysokości [...] zł. Jak wynika bowiem z analizy zgromadzonego materiału dowodowego, sprawa zwrotu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej była już przedmiotem orzekania przez organy administracji publicznej - decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] uznano, że zaliczka alimentacyjna wypłacona D. P. za okres od [...] listopada 2007 r. do [...] września 2008 r. w kwocie po [...] zł miesięcznie jest świadczeniem nienależnie pobranym i zobowiązano stronę do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w łącznej wysokości [...] zł. W świetle powyższego stwierdzić należy, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa, art. 11 kpa i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jej uchylenie. Mając natomiast na uwadze, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia podlegają uchyleniu ze wskazanych wyżej przyczyn, Sąd nie badał ich merytorycznie pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając ponownie sprawę organy wezmą zaś pod uwagę wskazane wyżej kwestie. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 w związku z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.