I SA/Wa 458/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2016 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy w formie gorącego posiłku oddala skargę. Decyzją z [...] stycznia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania P. R., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] przyznającą odwołującemu się pomoc społeczną w formie gorącego posiłku na okres od 1 sierpnia 2014 r. do 31 października 2014 r. poprzez przyznanie bezpłatnych talonów obiadowych. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wnioskiem [...] lipca 2014 r. P. R. wystąpił do Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] o przyznanie pomocy społecznej w sierpniu 2014 r. w formie świadczenia pieniężnego na zakupu posiłku lub żywności , a jeśli – jak to określił – "urzędnicy Ośrodka (...) nie zechcą spełnić prośby" wniósł o przyznanie abonamentu obiadowego na ww. okres do baru przy ul. [...] w [...]. W następstwie rozpatrzenia powyższego wniosku Prezydent [...] przyznał P. R. bezpłatną pomoc społeczną w formie gorącego posiłku w okresie od 1 sierpnia 2014 r. do 31 października 2014 r. w Agencji Służb Społecznych w [...] przy ul. [...], w ilości 1 karty talonów obiadowych miesięcznie i nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W motywach decyzji organ wskazał, że dochód wnioskującego o pomoc nie przekracza 150% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. – o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.). Tym samym stosownie do § 1 pkt 3 złącznika 2 do uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 11 kwietnia 2005 r. nr XLVII/1198/2005 oraz uchwały Rady Ministrów nr 221 z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (MP z 2013 r., poz. 1024) ), zaistniały warunki do udzielenia mu przewidzianej w art. 48 ww. ustawy pomocy w formie ciepłego posiłku, bez konieczności ponoszenie przez niego za te posiłki odpłatności. Jednocześnie organ powołując się na ograniczone środki finansowe przeznaczone na wypłatę zasiłków celowych wyjaśniał, że nie jest możliwe zwiększenie kwoty zasiłku celowego o wartość talonu obiadowego. Od decyzji tej P. R. wniósł odwołanie, w którym wywodził, że przyznanie mu pomocy w formie talonu obiadowego, a nie w formie pieniężnej (równowartości talonów) pozostaje w sprzeczności z zasadami konstytucyjnymi, gdyż ogranicza jego wolność w zakresie decydowania o tym co, gdzie i kiedy chce jeść. Decyzją z [...] stycznia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymało decyzję Prezydenta [...] w mocy. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, iż w sprawie zaistniały przesłanki udzielenia wnioskodawcy pomocy ze środków publicznych. W związku zaś z podnoszonymi w odwołaniu argumentami zauważało, iż w świetle zasad ogólnych ustawy o pomocy społecznej, określonych w jej art. 2 i 3 , złożenie wniosku o udzielenie pomocy w jakiejkolwiek formie nie oznacza powstania po stronie wnioskodawcy roszczenia o uzyskanie tej pomocy, nawet w przypadku spełnienia kryteriów jej uzyskania. Nie można zatem interpretować przepisów powołanej ustawy, w tym jej art. 48, w sposób sugerowany przez odwołującego. Możliwości pomocy są bowiem takie, iż pomimo konstytucyjnego prawa odwołującego się do wolności osobistej, rozumianej jako wolność wyboru miejsca, czasu i rodzaju posiłków, w sytuacji zwrócenia się o realizację tego prawa do organów pomocy społecznej, wnioskodawca musi się liczyć z tym, że jego sugestie dotyczące formy, ewentualnie wysokości przyznanej pomocy nie muszą być przez organ uwzględnione. Jednocześnie Kolegium podkreślało, że sam wnioskodawca wskazał alternatywnie dwie formy pomocy, z której jedna została uwzględniona. Zauważało ponadto, iż przyznana pomoc żywieniowa nie jest jedyną formą udzielanych odwołującemu się świadczeń. Z tego też względu organ pierwszej instancji miał prawo w uzasadnieniu swojej decyzji wskazać, iż nie widzi możliwości zwiększenia zasiłku celowego o kwotę równowartości przyznanego abonamentu żywieniowego. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] P. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc w niej, że odrzucenie jego prośby o to aby zamiast abonamentu obiadowego wypłacać jego równowartość, pozostaje w sprzeczności z obowiązującym prawem. Zaś decyzja Kolegium wynika z tendencyjnej i zawężającej interpretacji przepisów , co prowadzi do ograniczenia jego wolności osobistej, którą gwarantuje art. 41 ust. 1 Konstytucji oraz narusza jego prawa do decydowania o własnym życiu osobistym (art. 47 Konstytucji). Zwracał także uwagę, że w swoim odwołaniu od decyzji Prezydenta [...] wnosił o ustalenie, czy ktokolwiek w [...] w roku 2014 otrzymał pomoc finansową na zakup posiłków o równowartości abonamentu obiadowego, a mimo to Kolegium tego rodzaju kwerendy nie przeprowadziło. Z tego względu domaga się jej przeprowadzenia. Ponadto zarzucał organowi odwoławczemu przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego i wielokrotne przekroczenie terminu w jakim winno się ono zakończyć określonego w art. 35 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest niezasadna. Materialnoprawną podstawą podjętych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy dnia 12 marca 2004 r. - o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 163 ze zm.); przywoływana dalej jako: "u.p.s., które regulują zasady i tryb udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Ustawa ta przewiduje udzielanie pomocy społecznej w formie świadczeń pieniężnych (np. zasiłków celowych i okresowych), a także w formie niepieniężnej – np. w formie posiłku. Pomoc doraźna albo okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie, stosownie do art. 48 ust. 4 powołanej ustawy, przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. Poza przesłankami określonymi w tym przepisie (a więc brakiem możliwości zapewnienia sobie posiłku w ramach własnej aktywności i posiadanych środków), uzyskanie tej pomocy uwarunkowane jest spełnieniem kryterium dochodowego, które z mocy pkt V.1 uchwały Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (MP z 2013 r., poz. 1024)" oraz uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 11 kwietnia 2005 r. nr XLVII/1198/2005 ustalono na poziomie 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 ww. ustawy- co w przypadku osób samotnie gospodarujących, w dacie składania przez skarżącego wniosku odpowiadało kwocie 813 złotych, a aktualnie kwocie 951 złotych. W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest spełnienie przez skarżącego powyższych kryteriów uzasadniających przyznanie pomocy. Skarżący jest bowiem osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, samotnie gospodarującą i nie uzyskuje żadnego dochodu, a jedynym jego źródłem utrzymania są środki z pomocy społecznej. Ustalenia stanu faktycznego poczynione w tym zakresie przez organ nie budzą także wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Istota sporu sprowadza się natomiast do tego, czy w tak ustalonym stanie faktycznym organ uprawniony był do przyznania skarżącemu świadczenia związanego z zabezpieczeniem potrzeby życiowej w zakresie wyżywienia w formie niepieniężnej (gorącego posiłku), czy też winien to uczynić poprzez przyznanie mu środków finansowych w wysokości odpowiadającej wartości talonów żywieniowych, czego w pierwszej kolejności domagał się skarżący w swoim wniosku z [...] lipca 2014 r. Odnosząc się do tego aspektu sprawy w pierwszym rzędzie wypada zauważyć, że przyznanie pomocy społecznej na zabezpieczenie potrzeb żywieniowych jednostki, realizowane jest w ramach uznania administracyjnego. Już tylko ten fakt powoduje, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie to otrzyma, a ponadto, że otrzyma je w takiej formie jakiej oczekuje. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza bowiem, że nawet spełnienie przesłanek do otrzymania danego świadczenia nie rodzi dla strony roszczenia o jego przyznanie, zaś dla ośrodka pomocy społecznej obowiązku jego przyznania. Jak trafnie zauważało Kolegium rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być - stosownie do art. 3 ust. 3 u.p.s .- odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Sama natomiast pomoc społeczna ma na celu wpieranie osób i rodziny w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Ma ona więc charakter subsydiarny. Z kolei ust. 4 art. 3 powołanej ustawy stanowi, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Skoro zatem organ musi brać po uwagę zarówno cele jak i możliwości pomocy społecznej, ma on również możliwość decydowania o formie w jakiej jest ona udzielana. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy przyznając pomoc społeczną w naturze (a nie w formie świadczenia pieniężnego) Prezydent [...], a w ślad za nim Kolegium, powołały się na ograniczone środki finansowe przeznaczone na wypłaty zasiłków celowych; znaczną ilość osób, pomiędzy które musi ona być rozdzielona, a także średnią wysokość miesięcznego zasiłku (100 złotych), jakie z tych środków jest wypłacana. Zważywszy zatem na powyższe, jak też fakt, że poza przyznaniem gorącego posiłku skarżącemu przyznano w owym czasie także wsparcie w formie zasiłków celowych (vide decyzje z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] i [...] – k. 155-156 akt administracyjnych), nie sposób uznać by decydując się na tę formę wsparcia (która co istotne była także jedną z form pomocy oczekiwanych przez stronę) organ przekroczył granice uznania administracyjnego. Wbrew stanowisku skarżącego przyznanie tego rodzaju pomocy nie godzi w konstytucyjnie chronione prawo do wolności osobistej i decydowaniu o swoim życiu osobistym (art. 41 ust. 1 i art. 47 Konstytucji). Uzyskania pomocy ze strony państwa w zapewnieniu obywatelowi możliwości zaspokojenia podstawowej potrzeby bytowej (tu prawa do gorącego posiłku), nie jest i nie może być bowiem traktowane jako działania o charakterze opresyjnym i ograniczającym w jakikolwiek prawa i wolności jednostki. Stąd podnoszone w tym względzie zarzuty skargi uznać należy za całkowicie chybione. Jednocześnie podkreślić należy, że podejmując w tym przedmiocie decyzję organ pomocy społecznej nie miał obowiązku informowania strony ubiegającej się o wsparcie ze środków publicznych o formach pomocy udzielanej innym osobom. Z jednej strony bowiem pomoc społeczna ma charakter indywidualny, a tym samym okoliczności przyznania danej jednostce świadczenia nie mogą przesądzać o zasadności przyznania go innej jednostce. Z drugiej zaś, praktyczna realizacja oczekiwań skarżącego – dotyczących ustalenia komu na terenie [...] przyznano pomoc przeznaczoną na dożywianie w formie świadczenia pieniężnego – pozostawałaby w sprzeczności z ustanowioną w art. 100 ust. 1 u.p.s. zasadą kierowania sią w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych, a w szczególności zakazem podawania do wiadomości publicznej nazwisk osób z niej korzystających oraz rodzaju i zakresu przyznanego świadczenia. Nie przeprowadzając więc w tym zakresie kwerendy i nie informując o jej wynikach skarżącego organy nie naruszyły prawa, a czynione im z tego powodu zarzuty pozbawione są usprawiedliwionych podstaw. Trafnie natomiast skarżący zarzuca Kolegium, iż postępowanie odwoławcze prowadziło ono w sposób przewlekły. Jak wynika bowiem z akta sprawy odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej zostało rozpoznane po ponad roku od jego wniesienia, mimo że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. winno to co do zasady nastąpić w okresie miesięcznym. Jednakże sam fakt przewlekłości postępowania nie powoduje, że wydana w nim ostatecznie decyzja jest prawnie wadliwa. Środkiem zaś zwalczania stanu zwłoki w postępowaniu administracyjnym jest skarga na bezczynność lub przewlekłe postępowanie. Z tego powodu zasadność powyższego zarzutu nie może prowadzić do uchylenia zakwestionowanej decyzji. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.