I SA/Wa 459/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Miernik Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2009 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2009 roku nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] sierpnia 1951 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. orzeczeniem z dnia [...] sierpnia 1951 r. nr [...] - wydanym na postawie przepisów dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na celu użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138 ze zm.) oraz rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 r. o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. Nr 86 poz. 776) orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości zapisanej w ks. wieczystej. [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o pow. [...] m², stanowiącej nominalną własność Z. D. i J. M. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia z dnia [...] sierpnia 1951 r. wystąpili spadkobiercy byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości - W. N., w miejsce której wstąpili W. N. i M. N. oraz Z. R. podnosząc, że do dnia dzisiejszego nieruchomość nie jest i nigdy nie była wykorzystywana na cele społeczne ani gospodarcze. Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] sierpnia 1951 r. nr [...] o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości. Minister stwierdził, że stosownie do art. 1 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. dopuszczalność wywłaszczenia była uzależniona od łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) zajęcia nieruchomości bez tytułu prawnego, 2) zajęcia w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r., 3) zajęcia na cele wymienione w ust. 2 tego przepisu lub w art. 2 pkt 1, 4) nieruchomość jest nadal użytkowana na cele wymienione w pkt 1 lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów jest przewidziana na cele wymienione w art. 2 pkt 1 i została częściowo lub całkowicie zagospodarowana z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie jej jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu, 5) nieruchomość znajdowała się w dniu wejścia w życiu dekretu, tj. w dniu 16 kwietnia 1948 r. we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Podniósł, że wywłaszczenia dokonano na wniosek Centrali [...] w P. z dnia 7 października 1948 r. - co wypełniało wymogi art. 3 ust. 1 ww. dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Z protokołu rozprawy wywłaszczeniowej przeprowadzonej w dniu 28 maja 1951 r. wynika, że w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. przedmiotowa nieruchomość została zajęta i była użytkowana jako teren składowy przez firmę V., a następnie - po ukończeniu działań wojennych i zwolnieniu tego składu przez wojska [...] - została objęta przez Centralę [...] i również w dniu 16 kwietnia 1948 r. nieruchomość służyła celom Centrali [...] w P. Natomiast spadkobiercy byłych właścicieli po działaniach wojennych nie weszli w posiadanie nieruchomości. Minister dodał, że z akt sprawy nie wynika, aby Centrala [...] posiadała jakikolwiek tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości - która została zajęta na cele użyteczności publicznej. Centrala [...] była państwowym przedsiębiorstwem podstawowej gałęzi gospodarki narodowej, zatem cel wywłaszczenia, tj. rozbudowa urządzeń dystrybucyjnych, był zgodny ze szczegółowym celem wywłaszczenia określonym w art. 2 pkt 1 lit. b), tj. na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. Zgodnie z art. 3 ust. 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. wnioski urzędów, instytucji przedsiębiorstw powinny być zatwierdzony przez właściwego ministra. Wniosek Centrali [...] został zatwierdzony przez Ministra Handlu Wewnętrznego w dniu 22 sierpnia 1950 r. Z akt sprawy wynika również, że zostały zachowane - określone ww. dekretem -wymogi dotyczące zawiadomienia właścicieli ujawnionych w księdze wieczystej których adresów nie znano, w formie obwieszczenia, o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i o rozprawie wywłaszczeniowej oraz o orzeczeniu wywłaszczeniowym. Z. R. i B. G. złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o zwrot nieruchomości, która nie jest wykorzystana na jakiekolwiek inwestycje i podnosząc, że nieruchomość została upaństwowiona bez żadnego zadośćuczynienia finansowego, a ponadto centrala [...] już nie istnieje, zaś wpisany obecnie do księgi wieczystej [...] jest spółką udziałową. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] sierpnia 1951 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości. Decyzja ta została następnie sprostowana postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. w ten sposób, iż na stronie 1 zamiast daty wydania decyzji: ,,2008.02. [...] " powinna być data: ,,2009.02. [...] ". Minister w całości podzielił swoje dotychczasowe stanowisko uznając, że zaskarżone orzeczenie z dnia [...] sierpnia 1951 r. nie zawiera wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Odnosząc się zaś do zarzutu skarżących, że nieruchomość nie jest obecnie wykorzystywana na cele wywłaszczenia wskazał, że okoliczność ta nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, a roszczenia o zwrot nieruchomości należą zgodnie z art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami do właściwości starosty. Ponadto wskazał, że zgodnie z obowiązującym do dnia 4 maja 1958 r. art. 4 ust 1 pkt 6 ww. dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. ustalenie odszkodowania dokonywane było jedynie na wniosek właściciela i o takie odszkodowanie wystąpili w 1962 r. spadkobiercy J. M. Sprawa ta została zakończona decyzją ostateczną Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1963 r. utrzymującą w mocy decyzję Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w P. z dnia [...] lipca 1963 r. o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość [...] przy ul. [...] - z powodu przedawnienia roszczeń odszkodowawczych. Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r. Z. R. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, zarzucając im naruszenie przepisu art. 2 ust. 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945 i wskazując, iż wskazany w powołanym art. 2 ust. 2 warunek użytkowania nieruchomości na cele wymienione w ust. 1 art. 2 musiał istnieć nie w dacie wejścia w życie powołanego dekretu, ale w dacie orzekania o wywłaszczeniu. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniósł także dodatkowe argumenty przemawiające za tym, ze również na datę wydania orzeczenia przedmiotowa nieruchomość była nadal użytkowana na cele przedsiębiorstwa podstawowej gałęzi gospodarki narodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 roku utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] sierpnia 1951 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie art.156-158 kpa i podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art.156 § 1 kpa. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art.156 § 1 pkt 2 kpa organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Wśród przyczyn skutkujących stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, ustawodawca wymienił także "rażące naruszenie prawa"- art.156 § 1 pkt 2 kpa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, iż rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, iż decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. W przedmiotowej sprawie podstawą materialno-prawną orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] sierpnia 1951 r. były przepisy dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na celu użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 - 1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138 ze zm.), zwanego dalej "dekretem". Stosownie do art. 1 i 2 dekretu dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości zajętych w okresie od 1 września 1939 r. do 9 maja 1945 r. - między innymi - na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej i znajdujących się w dniu wejścia w życie dekretu we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Natomiast art. 2 ust. 2 dekretu precyzował, iż wywłaszczenie mogło dotyczyć tylko tych nieruchomości, które - oprócz zajęcia ich na cel wskazany w ust. 1 – są nadal użytkowane na powyższe cele lub w planach zagospodarowania przestrzennego bądź w wytycznych do tych planów są przewidziane na w/w cele i zostały częściowo lub całkowicie zagospodarowane z funduszów publicznych bądź też zagospodarowanie ich jest przewidziane do realizacji w pierwszej kolejności planu. Zapis ten następuje po wcześniejszym określeniu w ust. 3 art. 1 dekretu, że wywłaszczenie polega na odjęciu prawa własności z dniem 9 maja 1945 r. Zatem powyższe słowa "są nadal użytkowane", użyte w czasie teraźniejszym wyraźnie świadczą o woli ustawodawcy objęcia nimi nieruchomości użytkowanych na ściśle wymienione cele - nie tylko na datę 9 maja 1945 r., ale też na datę późniejszą - wejścia w życie dekretu (oczywiście po spełnieniu wcześniejszego warunku, że znajdują się one w władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych). W związku z tym Minister Infrastruktury orzekający w niniejszej sprawie prawidłowo uznał - a Sąd w całości podzielił jego stanowisko - że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] sierpnia 1951 r. z powodu rażącego naruszenia prawa - bowiem rozstrzygnięcie to odpowiada prawu. Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy organ administracji działa wbrew zakazowi lub nakazowi zawartemu w normie prawnej, gdy następuje wyraźne i nie budzące żadnych wątpliwości interpretacyjnych kwalifikowane naruszenie przepisu prawa materialnego, a wydana decyzja stanowi negację normy prawnej. W niniejszej sprawie skarżący tego jednak nie wykazał, natomiast zaprezentował własną interpretację przepisu art. 2 ust. 2 dekretu. Jego ocena nie ma jednak nic wspólnego z ustaleniem, czy organ wywłaszczeniowy dopuścił się rażącego naruszenia przepisów obowiązujących w czasie orzekania. Poza tym, z utrwalonego orzecznictwa sądowego wynika, że kwestia odmiennej interpretacji przepisu nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji – vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2002 r. sygn. akt. I SA 1506/00 LEX nr 81968: "Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa" lub wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Katowicach z dnia 9 marca 2000 r. sygn. akt. I SA/Ka 1582/98 LEX nr 42914: "W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Nie można zatem jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe". Z tych względów Sąd uznał, że organ prowadzący postępowanie nadzorcze nie naruszył przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 2 pkt 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 -1945 r. (Dz. U. Nr 20, poz. 138 ze zm.). Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, wydane decyzje są rzetelne i wnikliwe, a ich uzasadnienie czyni zadość przepisowi art. 107 § 3 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).