I SA/Wa 459/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.) Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Maria Tarnowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę. Syg. akt I SA/Wa 459/12 Uzasadnienie Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 roku Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu odwołania A. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 roku, znak [...], orzekającej o udzieleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, położonej w gminie K., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę obwodnicy miasta K., a także nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. Nieruchomość położona w gminie K., obręb [...] oznaczona jako działki nr [...], nr [...], nr [...], decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2005 roku została przeznaczona pod budowę obwodnicy drogowej miasta K. w ciągu drogi krajowej nr [...] (II etap). Pismem z dnia 4 września 2008 roku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego stosunku do wyżej powołanych nieruchomości. W dniu 31 grudnia 2008 roku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad( dalej jako Generalny Dyrektor) uzupełnił swój wniosek o wydanie decyzji udzielającej zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda [...] pismem z dnia 2 stycznia 2009 roku zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego o wywłaszczeniu prawa własności przedmiotowego gruntu na skutek bezzwłocznego upływu terminu do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. Działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w związku z art. 6 ust.1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 roku o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (DZ.U nr 154, poz. 958 ze zm.) Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2009 roku orzekł o udzieleniu Generalnemu Dyrektorowi zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w gminie K., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...], nr [...], nr [...] przeznaczone pod budowę obwodnicy miasta K., a także nadał w/w decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją z dnia [...] marca 2012 roku, znak [...] Minister Infrastruktury uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji, wskazując na konieczność dopuszczenia do udziału w sprawie wierzycieli hipotecznych wpisanych w dziale IV księgi wieczystej nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] marca 2011 roku, znak: [...] Wojewoda [...] wydał decyzję orzekającą o udzieleniu Generalnemu Dyrektorowi zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości o wyżej wskazanych numerach przeznaczone pod budowę obwodnicy miasta K., a także nadał w/w rygor natychmiastowej wykonalności. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury wniósł A. B., wskazując na naruszenie prawa procesowego poprzez brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz naruszenie art. 17 ust.1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku poprzez przyjęcie, że w sprawie spełnione zostały przesłanki pozwalające na wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości. Odwołanie rozpoznał obecnie właściwy minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Organ w swoich rozważaniach prawnych podnosił, że zgodnie z art. 6 ust.2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 roku o zmianie ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (DZ.U z 2008 roku, nr 154, poz. 958 ze zm.) dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie powyższej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast zgodnie z art. 5 ust.2 ustawy z dnia 18 października 2006 roku o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (DZ.U z 2006 roku, nr 220, poz. 1601 ze zm.) do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów, stosuje się przepisy rozdziału 3 ustawy. Oznacza to, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 18 października 2006 roku. Organ wskazywał, że przepis art. 17 ust. 1 wyżej powołanej ustawy stanowił, iż po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora, udziela w uzasadnionych przypadkach w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Zdaniem organu zaistniały przesłanki do wydania decyzji w oparciu o powołany przepis art. 17 ust.1 ponieważ w przedmiotowej sprawie została ona wydana po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Zawiadomienie w dniu 2 grudnia 2009 roku zostało doręczone pełnomocnikowi A. B. Organ powołał się na pismo Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad z dnia 24 listopada 2008 roku, z którego jednoznacznie wynika, że rozpoczęcie prac budowlanych zostało zaplanowane na 1 sierpnia 2009 roku, a powyższe zadanie inwestycyjne jest w programie budowy dróg krajowych na lata 2008 – 2012, stanowiącym załącznik do uchwały nr [...] Rady Ministrów z 25 września 2007 roku. Nadto wnioskodawca podnosił, że wystąpiono z wnioskiem o dofinansowanie przedmiotowej inwestycji drogowej ze środków europejskich, określanej jako projekt ,, budowa obwodnicy m. K. w ciągu drogi krajowej nr [...] etap II ‘’ w ramach konkursu dla działania 8.2 ,, Drogi krajowe poza siecią TEN –T‘’ w programie operacyjnym Infrastruktura i Środowisko. W ocenie organu konieczność dysponowania nieruchomością na cele drogowe została przekonująco uzasadniona, a zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na konieczność zajęcia przedmiotowej nieruchomości w celu umożliwienia prowadzenia kolejnych etapów inwestycji drogowej. Natomiast uzyskanie pozwolenia na budowę umożliwi szybkie rozpoczęcie robót budowlanych i wykorzystanie środków finansowych przeznaczonych na ten cel. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2012 roku wniósł A. B. Przedmiotowej decyzji zarzucał naruszenie przepisów: I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art.7 i art. 77 § 1 w związku z art. 140 k.p.a.; 2) art. 10 i art. 81 § 1 w związku z art. 140 k.p.a. II. przepisów prawa materialnego, a to przepisu art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, poprzez błędna jego subsumcję i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie doszło do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, jak również, że zaistniał uzasadniony przypadek, przemawiający za wydaniem zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych pod pasy drogowe. Wobec powyższego skarżący wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 roku; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 w związku z art. 140 k.p.a. skarżący wskazywał, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył całości materiału dowodowego. Nieuprawnionym jest twierdzenie, iż w sprawie zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Wskazywane pismo z dnia 2 grudnia 2009 roku zostało doręczono W. S., który bezpodstawnie został uznany za pełnomocnika skarżącego w tym postępowaniu. Zdaniem skarżącego również z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika, aby poczynił ustalenia, czy plan inwestycyjny w zakresie budowy obwodnicy drogowej miasta K. jest nadal aktualny oraz czy będzie ona realizowana zgodnie z pierwotnymi zamierzeniami. W zakresie podnoszonego zarzutu naruszenia art. 10 i art. 81 § 1 w związku z art. 140 k.p.a. skarżący wskazywał na uchybienie polegające na dopuszczeniu przez organ odwoławczy nowego dowodu w sprawie – wniosek o dofinansowaniu projektu drogowego ze środków europejskich i braku zawiadomienia o dopuszczeniu dowodu, czym naruszył prawo strony do zapoznania się z nowym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w tym zakresie. Skarżący odnośnie zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych wskazywał, że do zastosowania wyżej wskazanego przepisu wymagane łączne spełnienie dwóch warunków – wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wystąpienie przypadku uzasadniającego udzielenie zezwolenia na zajęcie nieruchomości. W ocenie skarżącego nie zaszła żadna z powyższych przesłanek. Podnosił, że udzielił W. S. pełnomocnictwo tylko w postępowaniu w przedmiocie lokalizacji obwodnicy w miejscowości K. Postępowanie wywłaszczeniowe niewątpliwie stanowi postępowanie odrębne wobec postępowania w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości. Argumentował, że udzielił W. S. pełnomocnictwa rodzajowego. Jego zdaniem w postępowaniu administracyjnym nie można domniemywać kontynuacji istniejącego pełnomocnictwa względem innych spraw administracyjnych. W niniejszej sprawie nie było podstaw do przyjęcia, że W. S. był umocowany do działania w imieniu strony również w postępowaniu wywłaszczeniowym. Wobec powyższego, pismo z dnia 2 grudnia 2009 roku nie mogło wywołać skutków prawnych w postaci wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, jako, że strona skarżąca do chwili obecnej nie otrzymała zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Odnośnie braku wystąpienia drugiej przesłanki z art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, a mianowicie wystąpienia przypadku uzasadniającego udzielenie zezwolenia na zajęcie nieruchomości skarżący wskazywał, że do chwili obecnej nie przystąpiono do jakichkolwiek prac budowlanych, mimo, że Generalna Dyrekcja uzyskała pozwolenie na budowę w dniu [...] grudnia 2008 roku. Z tych też względów trudno się zgodzić z organem, iż w sprawie wystąpiła konieczność dysponowania przedmiotową nieruchomością w celu realizacji kolejnych etapów inwestycji drogowych. Skarżący przywoływał stanowisko piśmiennictwa oraz sądów administracyjnych, iż udzielenie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, jak również nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności tej decyzji winno być uzasadnione okolicznościami danej sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując zaprezentowane dotychczas stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona pod względem jej zgodności z prawem nie dostarczyła podstaw do stwierdzenia, że akt ten narusza prawo w sposób wskazany w skardze lub w inny skargą nie sygnalizowany, a który należałoby uwzględnić z urzędu stosownie do granic rozstrzygnięcia sprawy przez sąd administracyjny zakreślonych w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.). Zasadniczym zarzutem stawianym zaskarżonej decyzji był zarzut naruszenia przepisu art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych poprzez błędną subsumcję i niewłaściwe zastosowanie, a to poprzez przyjęcie, iż doszło w tej sprawie do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, jak również, że istniał uzasadniony przypadek przemawiający za wydaniem zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych pod pasy drogowe. Należy zauważyć, iż wydanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości przeznaczonych pod budowę lub rozbudowę dróg krajowych uzależnione jest tylko od dwóch czynników tj. wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego oraz zaistnienia uzasadnionego przypadku. W ocenie Sądu zarzuty skargi, iż żadna z wymienionych przesłanek z art. 17 nie została spełniona należy uznać za chybione. W dniu 2 grudnia 2009 roku Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], [...] i [...], położonych obręb [...], a stanowiących własność A. B. Zawiadomienie o wszczęciu tego postępowania zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego W. S. Należy zauważyć, iż organ dysponował takim pełnomocnictwem ogólnym z dnia 30 maja 2008 roku – do podejmowania wszelkich czynności w postępowaniu administracyjnym, w związku z budową obwodnicy miejscowości K. Jak wynika z treści pełnomocnictwa upoważniało ono W. S. do reprezentowania skarżącego w całym postępowaniu administracyjnym. Należy uznać, że w ten sam sposób było ono rozumiane przez pełnomocnika skarżącego, który odebrał zawiadomienie, nie informując o tym, iż nie reprezentuje już skarżącego. Należy również zauważyć, że pierwsza decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 roku w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości została doręczona i odebrana przez pełnomocnika skarżącego W. S. Skarżący złożył od niej odwołanie nie kwestionując nieprawidłowości jej doręczenia. Podnoszone w niniejszym postępowaniu zarzuty są w tych okolicznościach niezrozumiałe i pozostają w sprzeczności z treścią udzielonego pełnomocnictwa. Odnośnie drugiej przesłanki wynikającej z art. 17, iż zachodzi ,,uzasadniony przypadek‘’ w rozumieniu powyższego przepisu, to należy uznać, iż mamy do czynienia z tzw. pojęciem nieostrym. Z tych też powodów w przypadku takich pojęć organ ma ,,luz decyzyjny’’, co oznacza swobodę rozstrzygnięcia. Nie oznacza to dowolności, a wybór rozstrzygnięcia musi być dostatecznie uzasadniony przesłankami zindywidualizowanymi (por. wyrok NSA z 26 listopada 2001 roku, syg. akt OSA 5/01, ONSA 2002/2/50). Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w piśmie z dnia 30 grudnia 2008 roku przedstawiła uzasadnienie, iż zachodzą przesłanki do uznania, iż zachodzi ,,uzasadniony przypadek’’ wraz z pełna dokumentacją. Należy zgodzić się z organem odwoławczym, iż w świetle przedstawionej dokumentacji taki ,, uzasadniony przypadek ‘’ ma niniejszej sprawie miejsce. Organ podnosił, że w uzyskanym pozwoleniu na budowę drogi z dnia [...] grudnia 2008 roku w związku z brakiem możliwością dysponowania przedmiotowymi działkami zaszła konieczność ustanowienia drogi tymczasowej, która umożliwiałby dostęp do rozpoczęcia prac budowlanych zaprojektowanego wiaduktu. Inwestor przedstawił dokumentację z której wynikał pełny harmonogram realizacji obwodnicy drogowej dla K., który był faktycznie realizowany. Przedmiotowa inwestycja była wymieniona w załączniku do uchwały Rady Ministrów z dnia [...] września 2007 roku ,, Program budowy dróg krajowych na lata 2008 – 2012 ’’ – lista rezerwowa poz. [...]. Inwestor przedstawił wniosek o dofinansowanie dla projektu ,, budowa obwodnicy w miejscowości K. w ciągu drogi krajowej nr [...] – etap II ‘’ w ramach konkursu dla działania 8.2 ,, Drogi krajowe poza siecią TEN –T ‘’ w programie operacyjnym Infrastruktura i Środowisko. W odpowiedzi na powyższy wniosek Departament Projektów Unijnych i Monitoringu w piśmie z dnia 21 listopada 2008 roku prosił o przedstawienie stanu zaawansowania prac oraz określenie terminu osiągnięcia gotowości do ogłoszenia przetargu. Pismem z dnia 8 października 2007 roku Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad przekazała informacje o przydzieleniu dodatkowych środków finansowych z przeznaczeniem na wykup gruntów pod realizację budowy obwodnicy K. Z przedstawionych dokumentów jednoznacznie wynikało, że istniała realna szansa przystąpienia do realizacji przedmiotowej inwestycji i niezbędnym było niezwłoczne zajęcie działek należących do skarżącego. Za niezwłocznym zajęciem nieruchomości przemawia interes społeczny polegający na istotnej zmianie komunikacyjnej. Planowana inwestycja miała poprawić płynność i bezpieczeństwo ruchu drogowego. Ograniczyć natężenie ruchu drogowego przez miasto K. Jak wynika z przywołanego pisma z dnia 21 listopada 2008 roku możliwość otrzymania środków unijnych i wejścia projektu na listę podstawową został uzależniony od przedstawienia harmonogramu prac – łącznie z przystąpieniem do procedury przetargowej. Tak więc inwestor mając szansę na realizację przedmiotowej inwestycji potrzebował możliwości przystąpienia do jej realizacji Jednym z warunków dających możliwość realizacji inwestycji było prawo dysponowania znajdującymi się tam nieruchomościami, w tym przedmiotowymi nieruchomościami należącymi do skarżącego. Zdaniem Sądu organ rozpoznający wniosek mając przedstawioną dokumentację, w tym harmonogram prac, możliwość wejścia na listę podstawową i otrzymania wsparcia ze środków finansowych unijnych, biorąc pod uwagę potrzebę realizacji tej inwestycji drogowej miał podstawy do uznania, iż zachodzi uzasadniony przypadek o którym mowa w art. 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Zdaniem Sądu zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 7, art. 77 w związku z art. 140 k.p.a. również nie zasługują na uwzględnienie. Ustalenia faktyczne poczynione przez organ wynikały z przedstawionych i załączonych do wniosku dokumentów, które obrazowały potrzebę wydania zezwolenia na zajęcie nieruchomości. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji organu I Instancji czynił ustalenia i dokonywał oceny na podstawie już zebranego materiału dowodowego. Z tegoż materiału dowodowego nie wynikało, iż przedmiotowa inwestycja nie będzie realizowana, a wręcz odwrotnie, inwestor dążył do realizacji przedmiotowej inwestycji według założonego harmonogramu i dlatego wystąpił o wydanie przedmiotowego zezwolenia. Skarżący stawiając wyżej wskazane zarzuty nie wykazał, iż ustalenia faktyczne poczynione przez organ nie odpowiadały istniejącemu stanowi faktycznemu. Nadto należy zauważyć, iż organ oceniał stan sprawy w świetle przedłożonej dokumentacji. Nie można się zdaniem Sądu również zgodzić z zarzutem skargi w zakresie naruszenia przez organ przepisu art. 10 i art. 81§ 1 k.p.a. Dowód z dokumentu w postaci pisma o dofinansowanie przedmiotowej inwestycji z funduszy unijnych został przeprowadzony już na etapie postępowania przed organem I Instancji. Z tego względu był on znany już stronom i nie znajduje uzasadnienia zarzut, iż został on dopuszczony na etapie postępowania odwoławczego. Z tych względów przedstawiony w tym zakresie zarzut nie znajduje uzasadnienia. Z tych względów Sąd biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.