I SA/Wa 46/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.) sędzia WSA Monika Sawa sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2023 r. sprawy ze skargi Spółki [...] S.A. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 23 listopada 2022 r. nr DO-II.7610.216.2022.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją 23 listopada 2022 r., nr DO-II.7610.216.2022.JL, Minister Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Spółki [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka") - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z 5 października 2022 r., nr NWIV.752.18.2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu. Decyzja Ministra została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 – dalej: "u.g.n.") oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 z późn. zm.), ww. decyzją z 5 października 2022 r., odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez [...] w [...], prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...], obręb [...], k.m.[...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Pismem z 21 października 2022 r. Spółka wniosła odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z 5 października 2022 r., zarzucając naruszenie art. 200 ust. 1 u.g.n. i § 4 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. poprzez ich błędna wykładnię. Minister Rozwoju i Technologii powołaną na wstępie decyzją z 23 listopada 2022 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Spółka [...] S.A. z siedzibą w [...] jest następcą prawnym [...] w [...], zatem posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Dalej wskazał, że Wojewoda rozpoznając wniosek Spółki z 29 sierpnia 2022 r. ustalił, iż przedmiotowy grunt (działka nr [...]) w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowił własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji Urzędu Miejskiego o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z 23 października 1987 r., nr G-SW-85251/27/87, a wywłaszczenie to nastąpiło na wniosek [...] w [...]. Potwierdza to pismo Starosty [...] z 21 września 2022 r., nr G-GN.6841.4.2022. Pozostawanie działki nr [...] we własności Skarbu Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r. potwierdza również treść księgi wieczystej nr [...] prowadzonej m.in. dla przedmiotowej nieruchomości Jak wskazał Minister kwestią sporną na gruncie niniejszej sprawy jest to, czy przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie [...] w [...] (poprzedniczki prawnej wnioskującej o uwłaszczenie Spółki), w dniu 5 grudnia 1990 r. Minister wyjaśnił, że zarząd, to prawna forma władania nieruchomością. Obowiązująca w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Organ odwoławczy przywołał art. 38 ust. 2 i art. 87 ww. ustawy i wskazał, że zarząd nieruchomością był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Jednocześnie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można w żadnym przypadku domniemywać. Dalej Minister podniósł, że potwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Jeżeli natomiast właściwy organ nie dysponuje dokumentami, o których wyżej mowa, może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie. Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Dokumenty stanowiące podstawę stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu wskazuje się w uzasadnieniu decyzji, o której mowa w art. 200 ust. 1 pkt 2. Wnioskodawczyni (Spółka [...] S.A. z siedzibą w [...]) - na potwierdzenie przysługiwania powyższej [...] prawa zarządu do działki nr [...] (w dniu 5 grudnia 1990 r.) powołuje się na decyzję z 17 kwietnia 1978 r. nr RA/ll/573/17/78 zatwierdzającą plan realizacyjny, pismo Urzędu Miasta [...] z 17 lutego 1992 r. o naliczeniu opłat za użytkowanie gruntu oraz decyzję nr OT-4410/6/311/78 (data nieczytelna) dotyczącą zezwolenia [...] w [...] na przeznaczenie wskazanych w tej decyzji gruntów na cele budowy bocznicy kolejowej z [...] w [...]. Analizując treść powyższych dokumentów, Minister stwierdził, że nie dowodzą one istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, gdyż nie mieszczą się one w zamkniętym katalogu dowodów wymienionych w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. Ponadto z samego faktu ponoszenia opłat za zarząd/użytkowanie przez przedsiębiorstwo państwowe nie można wywodzić, iż grunt objęty taką opłatą został faktycznie przekazany w zarząd/użytkowanie na podstawie stosownej decyzji lub umowy. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewoda (pismem z 1 września 2022 r.) zwrócił się do Spółki, Starosty [...] oraz Burmistrza Miasta [...] o nadesłanie co najmniej jednego dokumentu wymienionego w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. potwierdzającego prawo zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r. Pismem z 20 września 2022 r. Spółka poinformowała, że wszystkie dokumenty potwierdzające prawo zarządu [...] w [...] zostały dołączone do wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że z pisma Starosty [...] z 21 września 2022 r. oraz Urzędu Miejskiego w [...] z 7 września 2022 r. wynika, że w zasobie organów nie odnaleziono dokumentu potwierdzającego posiadanie przez [...] w [...] prawa zarządu nieruchomością - działka nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. W konsekwencji Minister stwierdził, że decyzja organu I instancji stwierdzająca brak podstaw do uwłaszczenia na podstawie art. 200 ust. 1 u.g.n., jest prawidłowa. Skargę na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 23 listopada 2022 r. wniosła Spółka [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: także jako: "skarżąca"), zarzucając: 1. Naruszenie prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy: a. poprzez błędną wykładnię art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu i niewłaściwe przyjęcie, że brak jest podstaw do stwierdzenia istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu do gruntu i wydania na rzecz skarżącej decyzji uwłaszczeniowej; b. poprzez niewłaściwe niezastosowanie art. 38 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach z dnia 14 lipca 1961 r. oraz art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r. i nieuwzględnienie, że grunty państwowe będące w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przeszły z mocy prawa w użytkowanie a następnie w zarząd tych jednostek, w sytuacji gdy właściwe zastosowanie tego przepisu prowadziłoby do stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego spornych gruntów. 2. Naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 k.p.a.; b) art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności poprzez przyjęcie, że skarżąca nie udowodniła, iż jej poprzednik prawny posiadał prawo zarządu nieruchomością oznaczoną numerem [...] o powierzchni [...] m2 , zapisaną w księdze wieczystej nr [...]. 3. Błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji polegający na bezzasadnym przyjęciu, iż dokumenty w postaci: decyzji nr OT-4410/6/311/78, decyzji z dnia 17 kwietnia 1978 r. nr RA/II/573/17/78, pisma Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 17 lutego 1992 r.- nie uzasadniają stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] w [...] w [...], co do działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] m2. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. W związku z powyższym, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji a także decyzji Wojewody [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Ponadto wniosła o zasądzenie od Ministra na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie jest zasadna bowiem zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z 23 listopada 2022 r. nie narusza prawa. Materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowi art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 200 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Zatem, kluczowe dla podjęcia na tej podstawie decyzji było ustalenie, czy poprzedniczka prawna ([...] w [...]) podmiotu ubiegającego się o uwłaszczenie (Spółki [...] S.A. z siedzibą w [...]) na dzień 5 grudnia 1990 r. legitymowała się prawem zarządu przedmiotowym gruntem (działką nr [...]). Zarząd zaś (obecnie trwały zarząd) był prawną formy władania, która uprawniała określony podmiot do władania nieruchomością. Sam fakt korzystania przez Kopalnię, a następnie wnioskującą Spółkę, z nieruchomości - tego prawa zatem nie kreuje. Decydujące znaczenie mają bowiem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy zmieniającej z 29 września 1990 r.- tj. 5 grudnia 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca natomiast wówczas ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Tak więc stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. W konsekwencji istnienia powyższego prawa, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych (którego przykłady przywołano w uzasadnieniu skarżonej decyzji), nie można domniemywać. Na gruncie powołanych regulacji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się trafny pogląd, że istnienia zarządu nie można domniemywać. Istotne jest również to, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (por. uchwała składu 7 sędziów SN z 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994/2/27 oraz wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 929/09, Lex nr 595619). W kwestii sposobu dokumentowania prawa zarządu podstawowe znaczenie mają przepisy powoływanego przez organ odwoławczy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. W § 4 tego rozporządzenia ustawodawca wymienił dokumenty wskazujące na istnienie prawa zarządu, którymi mogą być: decyzja o przekazaniu nieruchomości w zarząd; decyzja o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeśli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; umowa między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawarta za zgodą organu; umowa zawarta w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r., przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa; odpis księgi wieczystej stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości; decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością; decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; uchwała, zarządzenie lub decyzja wydana w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości; protokół przekazania nieruchomości sporządzony między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r., a także umowa o przekazaniu nieruchomości lub protokół przekazania nieruchomości sporządzone przed 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Ponadto, zgodnie z § 5 rozporządzenia, w przypadku niezachowania się powyższych dokumentów stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron, złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Po analizie akt sprawy Sąd podzielił ocenę organów, że zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego poprzedniczce prawnej skarżącej Spółki do wnioskowanej nieruchomości. Akta sprawy potwierdzają, że w się w odniesieniu do spornej działki skarżąca nie wylegitymowała jednym z dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Ma to zaś w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie, gdyż o zarządzie lub użytkowaniu nie świadczy samo przeznaczenie gruntu lub władanie nim przez poprzedniczkę prawną skarżącej. Sąd w składzie orzekającym podziela również ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że o tytule prawnym do konkretnie oznaczonej nieruchomości nie mogą stanowić akty ogólne regulujące status przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy nie zostało ustalone, aby zostały wydane decyzje uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa. W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała aby dysponowała takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości czy to w formie decyzji administracyjnej czy w formie umowy. W świetle zaś art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., dla nabycia prawa użytkowania wieczystego mienia z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny dotyczący tego mienia istniejący w dniu 5 grudnia 1990 r. Na potwierdzenie swoich praw do spornej nieruchomości skarżąca przedstawiła: decyzję z 17 kwietnia 1978 r., nr RA/ll/573/17/78 zatwierdzającą plan realizacyjny oraz udzielającą pozwolenia na budowę bocznicy kolejowej dla [...] na terenach położonych w [...]; pismo Urzędu Miasta [...] z 17 lutego 1992 r. o naliczeniu opłat za użytkowanie gruntów w decyzji tej wskazanych oraz decyzję nr OT-4410/6/311/78 (data nieczytelna) dotyczącą zezwolenia [...] w [...] na przeznaczenie wskazanych w tej decyzji gruntów na cele budowy bocznicy kolejowej z [...] w [...]. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że pismo Urzędu w [...] ustalające opłaty jest konsekwencją ustanowienia na rzecz skarżącej prawa użytkowania, a następnie zarządu. Podsumowując, wyniki przeprowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego nie potwierdziły istnienia dokumentów o przekazaniu w zarząd [...] w [...] przedmiotowego gruntu – o których mowa w art. 38 ust. 2 lub w art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Czyni to niezasadnym zarzut błędnej wykładni art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. Sąd nie podzielił również zarzutów naruszenia przez organy art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Analiza akt sprawy potwierdza, że kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Także w zgodzie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. organy przedstawiły swoje stanowisko w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć, które dostatecznie odzwierciedlają racje decyzyjne i wyjaśniają tok rozumowania organów. W uzasadnieniach decyzji organy prawidłowo również wskazały fakty, które uznały za udowodnione, dowody, na których się oparły, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. Skoro zatem po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie uzyskano dowodu potwierdzającego zarząd sporną nieruchomością przez poprzedniczkę prawną skarżącej, to zarówno Wojewoda [...], jak też Minister Rozwoju i Technologii trafnie stwierdzili, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku o uwłaszczenie. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji wyroku.