I SA/Wa 460/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Protokolant specjalista Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2022 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia 10 grudnia 2021 r. nr KO-1200/4104/29/21 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako organ/SKO) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2021 r. Nr [...] ustalającej w stosunku do K. K. (dalej jako skarżąca) opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek stworzenia [...] marca 2018 r. warunków do korzystania z wybudowanej drogi do nieruchomości położonej w [...] (obręb [...]) przy ul. [...], gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...]o pow. [...] m2. Organ podał, że realizując zadania własne [...] wykonała inwestycję polegającą na budowie drogi gminnej, stwarzając w ten sposób w dniu [...] marca 2018 r. (pismo nr [...]- decyzja nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o udzieleniu Gminie [...] pozwolenia na użytkowanie inwestycji obejmującej budowę ulicy [...] oraz ulic [...] i [...], na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] wraz z rozdzielczą siecią kanalizacji deszczowej w miejscowości [...] gm. [...]) warunki do korzystania z wybudowanej drogi dla nieruchomości skarżącej położonej w [...]. Skutkiem tego było nałożenie na skarżącą obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej w trybie art. 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021r., poz. 1899, dalej jako ugn). Wg organu wybudowanie drogi spowodowało wzrost wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o [...], co w świetle uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015r. Nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (...) określającej stawkę opłaty na 10% dało opłatę na poziomie [...]zł. Organ podał dalej, że wnioskiem z [...] września 2021 r. skarżąca K. K. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. ustalającej opłatę adiacencką podnosząc, że ww. decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie gdyż [...] czerwca 2018 r. zbyła nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m2 położoną w [...] przy ul. [...] – a więc od tej daty utraciła prawo własności do tej nieruchomości. Wskazała na art. 156 § 1 pkt 4 kpa i zarzuciła, że w dacie wydawania decyzji przez organ gminy, tj. [...] lipca 2021 r., nie była już właścicielką tej nieruchomości, a więc nie powinna być stroną postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Według skarżącej to obecny właściciel nieruchomości jest zobowiązany do uiszczenia opłaty, gdyż to na jego rzecz wzrosła wartość nieruchomości. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji wójta gminy [...]. Wyjaśniło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa oraz że organ nie rozpatruje sprawy od początku, co do jej istoty (jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym), lecz działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Następnie organ przytoczył pełną treść art. 156 § 1 kpa i uznał, że nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności tam wymieniona, w szczególności sporna decyzja została wydana przez właściwy organ, ma podstawę prawną, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną i została skierowana do osoby będącej stroną postępowania. Decyzja była wykonalna w dniu jej wydania i taką nadal pozostaje, a jej wykonanie nie wywołuje czynów zagrożonych karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Powołując się na podstawę stwierdzenia nieważności decyzji podaną we wniosku, SKO podało, że art. 156 § 1 pkt 4 kpa można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa polegającego na skierowaniu decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie, co w tym przypadku nie miało miejsca. Organ uznał, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2021r. Nr [...] nie została skierowana do osoby niebędącej stroną, gdyż w dacie wybudowania drogi tj. stworzenia warunków podłączenia do infrastruktury technicznej – a więc w marcu 2018 r. skarżąca była właścicielem ww. nieruchomości. W skardze na ww. decyzję SKO skarżąca zarzuciła temu organowi: 1. naruszenie prawa materialnego art. 144 ugn poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwą jego interpretację polegającą na tym, że organ I instancji błędnie ustalił krąg podmiotów uczestniczących w kosztach budowy infrastruktury drogowej, gdyż przepis expressis verbis wskazuje że uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej osoby, którym przysługuje prawo własności do nieruchomości, natomiast skarżącej w momencie wydania decyzji prawo własności do przedmiotowej nieruchomości nie przysługiwało; 2. naruszenie przepisów postępowania art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez to że organ I instancji w sposób nieprawidłowy dokonał ustaleń faktycznych i uznał, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest zgodny z przepisami prawa, co doprowadziło organ do błędnej konkluzji o rzekomym wzroście wartości nieruchomości, przez co organ nałożył na skarżącą opłatę adiacencką, przy czym nie wskazano na czym ten wzrost wartości nieruchomości miał polegać, oraz w jakim zakresie i jakim okresie miało to nastąpić. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] i zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zobowiązanym do uiszczenia opłaty adiacenckiej jest ten właściciel nieruchomości, który uzyskał zwiększenie jej użyteczności, w wyniku czego nastąpił wzrost jej wartości, a więc ten, któremu prawo własności do nieruchomości przysługuje (przysługiwało) w dacie stworzenia warunków podłączenia do urządzenia, a więc w tym przypadku w dacie wybudowania drogi. Kluczowa jest w tym zakresie data ostateczności decyzji zezwalającej na użytkowanie infrastruktury, a nie data wydawania decyzji ustalającej opłatę adiacencką. W zaskarżonej decyzji SKO rzeczowo i szeroko uzasadniło swoje stanowisko i przedstawiło na jego potwierdzenie liczne orzecznictwo sądów administracyjnych. Koncepcja organu, gdy chodzi o zarzuty skarżącej, nie budzi żadnych wątpliwości. Uzasadnione jest zatem stanowisko co do tego, że w sprawie nie ziściła się przesłanka nieważności określona w art. 156 § 1 kpa. Niezależnie bowiem od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu wydawania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, właścicielem zobowiązanym do uiszczenia opłaty jest właściciel z chwili stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej. Już wówczas następuje bowiem zwiększenie użyteczności nieruchomości oraz wzrost jej wartości, co ma realne przełożenie na określaną wtórnie cenę sprzedaży. Chybione są też zarzuty co do tego, że organ błędnie ocenił operat szacunkowy, a więc że naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Ustalenia faktyczne i ewentualny błąd w ocenie materiału dowodowego w postępowaniu głównym nie stanowią przedmiotu postępowania nadzorczego prowadzonego w trybie i na zasadach art. 156 i n kpa. Jak zasadnie podniósł organ, w postępowaniu nieważnościowym nie rozpoznaje się sprawy od początku a jedynie bada czy zachodzą przesłanki enumeratywnie określone w ww. przepisie. Tymczasem skarżąca usiłuje zarzuty stricte odwoławcze przenieść na grunt postępowania nadzorczego, co nie znajduje normatywnego uzasadnienia. Skutkowało to oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ppsa.