I SA/Wa 461/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2018 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej J.K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Urząd Ziemski w [...], orzeczeniem z dnia [...] lutego 1946 r., znak: [...] stwierdził, że nieruchomość ziemska [...], położona w dawnej gminie [...] (obecna gmina i powiat [...]), stanowiąca własność [...], licząca [...] nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (j.t. Dz.U. R.P. 1945 r. Nr 3, poz. 13, dalej jako dekret rolny). Organ wojewódzki uznał, że nieruchomość nie przekracza normy obszarowej 50 ha użytków rolnych. Zawiera bowiem [...] użytków rolnych, a mianowicie grunty orne ([...]) i łąki ([...]), a ponadto lasy ([...]), zabudowania ([...]), bagna([...]), wody ([...]), rowy ([...]) i drogi ([...]). Minister Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1950 r., nr [...]: 1) uchylił z urzędu ww. orzeczenie WUZ w [...] z dnia [...] lutego 1946 r., 2) uznał, ze nieruchomość ziemska [...], położona w gminie [...], powiatu [...], o obszarze [...], w tym ponad 50 ha użytków rolnych, stanowiąca współwłasność [...], przeszła 13 września 1944 r . na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej.  Oba rozstrzygnięcia zostały wydane na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego, § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. R.P. 1945 r. Nr 10, poz. 51 ze zm., dalej jako rozporządzenie rolne) i art. 101 ust. 1 pkt b rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. R.P. 1928 Nr 36, poz. 341, dalej jako r.p.a.). Komisja Ministerstwa ustaliła na gruncie dnia 28 czerwca 1949 r., że majątek [...] liczy [...] użytków rolnych. Dlatego Minister uznał, że nadzorowane orzeczenie WUZ w [...] z [...] lutego 1946 r., wyłączające majątek [...] spod reżimu reformy rolnej zostało wydane bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 101 ust. 1 pkt b r.p.a. i jednocześnie stwierdził podpadanie tego majątku pod działanie art. 2 ust 1 lit. e dekretu rolnego. Po rozpatrzeniu wniosku [...] Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia [...] stycznia 1992 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] stycznia 1950 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 22 czerwca 1992 r., sygn. akt. II SA 1013/92 odrzucił skargę L.L., jako spóźnioną. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniami z 21 sierpnia 1992 r. i z 5 października 1992 r., sygn. akt II SA 1279/92, odrzucił spóźnioną skargę T.S. i jej wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na ww. decyzję nadzorczą Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Dnia [...] lutego 2013 r. (podaniem z [...] lutego 2013 r.) J.K., spadkobierca A.C., wniosła o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] stycznia 1950 r., podnosząc, że Minister Rolnictwa i Reform Rolnych rażąco naruszył prawo, zaliczając do użytków rolnych obszar zalesiony, przekraczający 10 ha. Nie wyłączył też spod przejęcia tej części majątku, która nie była związana funkcjonalnie z gospodarstwem rolnym. Według niej Minister Rolnictwa i Reform Rolnych oparł orzeczenie na własnym piśmie okólnym z dnia [...] lipca 1948 r., zamiast na normach prawa powszechnie obowiązującego. Po rozpatrzeniu wniosku J.K. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...]: 1. odmówił stwierdzenia nieważności części orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych, z dnia [...] stycznia 1950 r., w zakresie punktu 1 tego orzeczenia, tj. w części uchylającej z urzędu orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...], z dnia [...] lutego 1946 r., nr [...]; 2. stwierdził nieważność części orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] stycznia 1950 r. w zakresie punktu 2 orzeczenia, tj. w części "uznającej, że nieruchomość ziemska [...], położona w d. gminie [...], powiat [...], licząca [...], w tym ponad 50 ha użytków rolnych, stanowiąca współwłasność A. i M.C., przeszła w dniu 13 września 1944 r. na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej, zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. R.P. nr 3, poz. 13 z 1945 r.)". W uzasadnieniu Minister zawarł obszerny wywód na temat skargi J.K.. Minister podkreślił, że wniosek J.K. inicjuje nadzwyczajne postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, której przedmiotem jest orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] stycznia 1950 r., także wydane w trybie nadzorczym. Minister wyjaśnił także, że stwierdzenie nieważności jest zaś wyjątkiem od domniemanej legalności decyzji. Dotyczy to zwłaszcza decyzji ostatecznej, objętej zasadą trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.), co więcej nadzorującej inna decyzję nadzorcza i to sprzed blisko 70 lat. Dlatego stwierdza się nieważność takiej decyzji tylko gdy jest niewątpliwie dotknięta wadą jedną spośród najcięższych wad, wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Minister podkreślił, że nieważne jest rozstrzygnięcie o podpadaniu majątku [...] na reformę rolna. Minister Rolnictwa i Reform Rolnych nie miał bowiem jednoznacznych, oczywistych dowodów, pochodzących sprzed 5 lutego 1946 r., aby w trybie nadzwyczajnym z urzędu orzec merytorycznie i jednoinstancyjnie o nacjonalizacji całego majątku M. i A. małżonków C. Natomiast art. 101 ust. 1 pkt b r.p.a. dopuszczał, aby Minister Rolnictwa i Reform Rolnych, uchylił orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] lutego 1946 r., które było skierowane wyłącznie do A.C. (zamiast do obojga współwłaścicieli majątku, tj. M. i A. małżonków C.), a przede wszystkim było ewidentnie przedwczesne. Wyłączenie majątku [...] spod reżimu reformy rolnej zostało bowiem dokonane mimo istotnych wątpliwości dotyczących powierzchni gruntów rolnych tego majątku. Minister zaznaczył, że dopiero kontynuacja sprawy w trybie zwykłym z § 5 rozporządzenia rolnego (o niepodpadanie majątku [...] pod działanie art. 2 list. 1 lit. e dekretu rolnego) pozwoli kompleksowo zbadać obszar, czas urządzenia i status prawny lasów, dróg i siedliska poprzednich współwłaścicieli zgodnie z obecnymi standardami nieznanymi przed 5 lutego 1946 r., których badanie wykraczałoby zresztą poza tryb nieważnościowy. Zdaniem Ministra, nadzorowane orzeczenie z dnia [...] stycznia 1950 r. w części oznaczonej jako pkt 2 (stwierdzającej podpadanie majątku [...] na reformę rolna) zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 101 ust. 1 pkt b r.p.a. Norma prawna zawarta w tym przepisie umożliwiała tylko uchylenie decyzji jako nieważnej, tj. nadzorcze rozstrzygnięcie kasacyjne, polegające na eliminacji z obrotu prawnego decyzji obarczonej najcięższymi wadami. Wcale zaś nie upoważniała organu nadzoru do orzekania merytorycznego w miejsce usuniętego rozstrzygnięcia. Dodatkowo Minister wskazał, że merytoryczne orzeczenie przez Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych rażąco naruszyło zasadę dwuinstancyjności i prawo stron do odwołania się, zagwarantowane w art. 82 r.p.a. Przepis ten stanowił, że "od decyzji głównej, wydanej w pierwszej instancji, służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji i przytem bezpośrednio wyższej, o ile poszczególne ustawy wydane po dniu 14 września 1923 r. nie stanowią odmiennie." Tymczasem orzeczenie co do istoty sprawy, dokonane przez organ naczelny, wobec którego nie było organu odwoławczego (instancji bezpośrednio wyższej) pozbawiło wnioskodawcę A.C. prawa do odwołania się. Minister wskazał ponadto, że naruszenie dwuinstancyjności było szczególnie drastyczne względem M.C. WUZ w [...] w orzeczeniu z dnia [...] lutego 1946 r. pominął M.C. Natomiast Minister Rolnictwa i Reform Rolnych w orzeczeniu z dnia [...] stycznia 1950 r. trafnie uznał ją za stronę, jednak jej udział w sprawie ograniczył do skierowania do niej niekorzystnej, niezaskarżalnej decyzji. Orzeczenie z dnia [...] stycznia 1950 r. było więc nie tylko niedopuszczalne co do samego orzekania merytorycznego i naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania, ale też miało szerszy zakres podmiotowy niż "zmieniane" orzeczenie z dnia [...] lutego 1946 r., a zatem również z tego powodu nie mogło go legalnie zastąpić. Dlatego też, w ocenie Ministra, rozstrzygniecie reformatoryjne, orzekające bezpośrednio w trybie nieważnościowym o podpadaniu majątku [...] na cele reformy rolnej rażąco naruszało prawo. Orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] stycznia 1950 r. jest więc w tej część nieważne.  Zdaniem Ministra. nadzorowane rozstrzygnięcie o podpadaniu na reformę rolna majątku [...] nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Minister wskazał, że nacjonalizacja nieruchomości ziemskiej [...] jest efektem samego wejścia w życie dekretu rolnego, którego skutek nastąpił z mocy prawa 13 września 1944 r. Nieważna część orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] stycznia 1950 r. miała więc charakter wyłącznie deklaratoryjny, jedynie potwierdzający przejście nieruchomości, a nie wywołała skutku nacjonalizacyjnego i jego kolejnych ewentualnych następstw w postaci rozporządzenia przejętą nieruchomością na osoby trzecie (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2017 r., I OSK 1590/15). Minister podał także, dalsze losy majątku [...] po przejęciu w ramach reformy rolnej wynikają ze skutku nacjonalizacyjnego (działania samego prawa) i jego potwierdzenia całym orzeczeniem Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] stycznia 1950 r. (oboma punktami orzeczenia). Rozporządzenia ta nieruchomością były więc możliwe nie tylko wskutek nieważnego rozstrzygnięcia o jej podpadaniu pod dekret rolny, ale i wskutek rozstrzygnięcia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych uchylającego orzeczenie WUZ w [...] z dnia [...] lutego 1946 r. o wyłączeniu majątku spod przejęcia. Skutki prawne przejęcia i w ogóle stan prawny działek pochodzących z majątku [...] są zatem efektem złożonego (wieloelementowego) zdarzenia prawnego: automatycznego działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego, rozstrzygnięcia nadzorczego Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych na podstawie art. 101 ust. 1 pkt. b r.p.a. (uchylającego orzeczenie WUZ w [...] o wyłączeniu majątku spod przejęcia), a także rozstrzygnięcia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych na podstawie art. 101 ust. 1 pkt b r.p.a. i art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego (orzekającego o przejęciu nieruchomości). Tymczasem nieważny jest tylko ostatni element złożonego zdarzenia prawnego, które ukształtowało stan prawny przejętej nieruchomości. Pozostał zaś w mocy automatyczny skutek nacjonalizacyjny dekretu rolnego i ważna pozostała część orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] stycznia 1950 r., tj. rozstrzygniecie nadzorcze uchylające jako nieważne orzeczenie WUZ w [...] z dnia [...] lutego 1946 r. o wyłączeniu majątku [...] spod przejęcia. Dlatego nie można uznać, że nieważność samej tylko części orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] stycznia 1950 r. (rozstrzygnięcia reformatoryjnego - stwierdzającego nacjonalizacje dóbr [...]) wywołała nieodwracalne skutki prawne, skoro stan prawny przejętej nieruchomości nie był efektem samego tylko nieważnego rozstrzygnięcia, ale i dwu innych elementów, które nie zostały wyeliminowane. Dodatkowo Minister wskazał, że dalsze zdarzenia prawne (umowy sprzedaży, ustanawiające użytkowanie wieczyste, decyzje komunalizacyjne itp.). które nastąpiły po przejęciu nieruchomości [...] nie były bezpośrednim skutkiem orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] stycznia 1950 r., nieważnego w części stwierdzającej podpadanie tej nieruchomości na reformę rolna. Nieważne rozstrzygnięcie o podpadaniu majątku na reformę rolna nie było wcale konieczne do przejęcia tej nieruchomości (co mogło nastąpić już z mocy samego prawa), ani też do wydania decyzji np. komunalizacyjnych lub do zawarcia umowy rozporządzających przejętymi działkami na osoby trzecie.  Decyzja o przejęciu nieruchomości z § 5 rozporządzenia rolnego nie była niezbędna do ujawnienia przejęcia w księdze wieczystej i do dalszego obrotu ta nieruchomością, bo wystarczał skutek nacjonalizacyjny z mocy prawa, zaświadczenie i wniosek z § 12 rozporządzenia rolnego (wyroki NSA z dnia 13 maja 2016 r., I OSK 1859/14, WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2015 r., I SA/Wa 477/15). A skoro rozstrzygnięcie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] stycznia 1950 r. o przejęciu dóbr [...] tylko chronologicznie poprzedziło rozporządzenia tą nieruchomością, a stan prawny przejętych działek nie jest bezpośrednim skutkiem nieważnego rozstrzygnięcia, lecz jest następstwem kolejnych umów i decyzji, to nie można uznać nieważnej części decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] stycznia 1950 r. za wywołującą nieodwracalne skutki prawne (wyroki NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., I OSK 2300/15, WSA w Warszawie z dnia 29 stycznia 2016 r., I SA/Wa 1881/15). Odnośnie rozstrzygnięcia, uchylającego z urzędu orzeczenie WUZ w [...] z dnia [...] lutego 1946 r., Minister stwierdził, że w tej części orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] stycznia 1950 r. nie narusza rażąco prawa. Nie zawiera też innych wad nieważnościowych. Artykuł 101 ust. 1 pkt b r.p.a. umożliwiał właśnie takie rozstrzygnięcie kasatoryjne wydane w trybie nadzwyczajnym. Zdaniem Ministra, nie można uznać, ze samo wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia wytaczającego nieruchomość spod reżimu reformy rolnej, było zupełnie oderwane od akt sprawy i oczywiście dowolne oraz, że rażąco naruszało art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego i § 4 rozporządzenia rolnego. Już Powiatowy Urząd Ziemski w [...] wskazał na różnice między stanem na gruncie z 5 kwietnia 1945 r. a planami z 1910 i 1926 r., które przedstawił A.C. Oględziny dokonane przez pełnomocnika powiatowego ds. reformy rolnej i komisarza ziemskiego okazały się korzystniejsze dla właściciela niż przedłożony przez niego "plan przeznaczony dla Państwowego Banku Rolnego dla zaciągnięcia pożyczki i niezgodny z gruntem, wykazujący nieużytki jako grunty użytkowe". PUZ w [...] polemizował zatem z dokumentami, które przedstawił sam wnioskodawca na podstawie §§ 5-6 rozporządzenia rolnego. Postulował też wyłączenie majątku [...] spod przejęcia, choć same ustalenia Powiatowego Urzędu Ziemskiego tez wymagały wyjaśnień. PUZ ustalił bowiem "[...] gruntu ornego, nadającego się pod zalesienie; [...] pastwiska w 25% użytkowego i 75% nieużytkowego: [...] łąki; [...] lasu; [...] bagna; [...] drogi z [...] do wsi [...];[...] ha podwórza; [...] gruntów ornych (razem [...])." Zdaniem Ministra, należało zweryfikować obszar gruntów ornych ("przydatność rolna [...] gruntów ornych nadających się pod zalesienie"). Przecież sam A.C. we wniosku do PUZ w [...] z dnia [...] marca 1945 r. wskazywał na [...] ziemi ornej. Przyznawał się tez do [...] łąki jednokosnej i [...] ogródka owocowego. Protokół przejęcia majątku [...] z dnia [...] kwietnia 1950 r. i pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1957 r. także opisywały sad, którego wcale nie wymienił PUZ w [...]. Analizy wymagał również status dróg, których obszar wynosił [...] wg orzeczenia WUZ w [...] z dnia [...] lutego 1946 r. Plan pomiarowy z dnia [...] grudnia 1945 r. autorstwa mierniczego M.L. obrazuje nie tylko drogę z [...] do [...] (granica majątku przebiega jej środkiem), ale tez drogi wewnątrz majątku prowadzące do wsi [...]. W ocenie Ministra, należało ustalić, czy stanowiły one drogi publiczne, czy wewnętrzne, a następnie ich przydatność do prowadzenia gospodarstwa rolnego albo związek funkcjonalny z częścią rolna majątku. Istotny jest też areał i status prawny lasów majątku [...]. Ich obszar był znaczny i mogą przesądzić los prawny całego majątku, liczącego [...]. Orzeczenie WUZ w [...] z dnia [...] lutego 1946 r. wskazywało bowiem aż [...] lasów, PUZ w [...] odnotował [...] lasów, a podobna powierzchnie przyznawał wnioskodawca określając je jako zarośla i zagajniki. Minister wskazał, że w sprawie trzeba było ustalić areał lasów na dzień najbliższy do 13 września 1944 r., kiedy nastąpił skutek nacjonalizacyjny reformy rolnej. Należało więc raczej przeanalizować dokumenty niż prowadzić kolejne oględziny i pomiary, odzwierciedlające stan już z lat 1946-1950. Dokumenty wykazywały bowiem istotne zmiany w areale lasów. Zarząd Gminy [...] zaświadczał, że A.C. zalesił 3,00 ha gruntu lasem sosnowym. Grunt świeżo zalesiony o pow. 3 ha otrzymał od Nadleśnictwa [...] w zamian za olszowe jego sadzonki z własnej hodowli i, że "okupant [...] za czasów swego pobytu w Polsce w przeznaczeniu na budowę okopów wyrąbał mu las. Zniszczenie lasu określa się na 60%". O stanie lasów w 1944 r. można tez wnioskować z protokołu z dnia [...] kwietnia 1949 r. i wniosku A.C. z dnia [...] grudnia 1956 r., które w tym zakresie odnotowywały istotne zmiany na gruncie. Ponadto, w ocenie Ministra, orzeczenie w przedmiocie wyłączenia majątku [...] spod reżimu reformy rolnej powinno być poprzedzone oceną, czy las pochodzący z tego majątku był przydatny na cele wskazane w dekrecie rolnym albo pozostawał w związku funkcjonalnym z częścią rolną. Skoro las mógł liczyć nawet 11 ha spośród [...] przejętego majątku [...], to ocena prawna jego statusu może być kluczowa dla wyniku sprawy, a została pominięta przez WUZ w [...]. Uwzględnienia tego aspektu domagała się J.K., wskazując, że charakter prawny lasów i siedziby właścicieli może wpłynąć na wynik sprawy. Tymczasem orzeczenie WUZ w [...] z dnia [...] lutego 1946 r. nie zawiera rozważań w opisanych kwestiach, natomiast w orzeczeniu nadzorczym Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] stycznia 1950 r. i w obecnej sprawie nieważnościowej przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie można wręcz tych ustaleń poczynić. Takie wyjaśnienia przynależą do zwykłego trybu postepowania z § 5 rozporządzenia rolnego. Tylko w trybie zwykłym można tez będzie uwzględnić obecny dorobek orzecznictwa, dotyczący oceny prawnej lasów, dróg, zespołów dworsko-parkowych i związku funkcjonalnego. Byłoby to wykluczone w sprawie nieważnościowej, gdzie nadzór przebiega wg kryteriów z dnia wydania decyzji, a konstrukcja związku funkcjonalnego nie była znana w 1946 r. (wyroki NSA z dnia 14 lutego 2017 r., l OSK 921/15, dnia 10 lipca 2015 r., l OSK 1474/14; WSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2014 r., VIIl SA/Wa 598/14) Tryb nieważnościowy nie pozwalał również Ministrowi rozszerzyć sfery podmiotowej sprawy, podczas gdy WUZ w [...] w orzeczeniu z dnia [...] lutego 1946 r. pominął M.C. Dlatego też, zdaniem Ministra, rozstrzygnięcie nieważnościowe Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] stycznia 1950 r., polegające na uchyleniu orzeczenia WUZ w [...] z dnia [...] lutego 1946 r. nie jest niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa. Uchylenie orzeczenia WUZ w [...] spowoduje bowiem ponowienie pełnego dwuinstancyjnego postepowania z § 5 rozporządzenia rolnego z udziałem wszystkich uprawnionych (w tym także z udziałem spadkobiercy M.C.). Mając na względzie, że nadzorowanym orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1950 r. Minister Rolnictwa i Reform Rolnych miał podstawę w art. 101 ust. 1 pkt b r.p.a., aby uchylić orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] lutego 1946 r., natomiast niedopuszczalne w tym trybie nadzorczym było merytoryczne orzeczenie przez Ministra o podpadaniu majątku [...] na reformę rolną, należało, w ocenie Ministra, odmówić stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra w części uchylającej orzeczenie WUZ w [...] i stwierdzić nieważność tego orzeczenia Ministra w części rozstrzygającej merytorycznie o nacjonalizacji majątku [...]. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] styczna 2018 r., w części dotyczącej pkt 1 tej decyzji, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J.K., zarzucając zaskarżonej decyzji (co do jej pkt 1) naruszenie przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 101 ust. 1 pkt b r.p.a. poprzez błędne przyjęcie, jakoby nie było obarczone wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] stycznia 1950 r., znak: [...], w zakresie pkt 1 tego orzeczenia, tj. w części uchylającej z urzędu orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] lutego 1946 r., nr [...]. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów skargi. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części - co do pkt 1 tej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej p.p.s.a.), Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zawiera usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez organ art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36 , poz. 341 ze zm.), w związku z § 2 ust. 1 lit e Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3 z 1945 r., poz. 13 ze zm.). Pozostawiono bowiem w obiegu prawnym wydane z rażącym naruszeniem prawa orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] stycznia 1950 r. o uchyleniu orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] lutego 1946 r. i jednocześnie uznające ,że nieruchomość ziemska [...], położona w d. gminie [...], powiat [...], licząca [...] - w tym ponad [...] użytków rolnych, stanowiąca współwłasność A. i M.C., przeszła w dniu 13 września 1944 r. na własność Skarbu Państwa, na cele reformy rolnej , zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Na wstępie Sąd podnosi, że przepis art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej . Z tej konstytucyjnej zasady wypływa - dla ukształtowania praw jednostki - szeroki zakres praw wobec władzy publicznej . Z art. 2 Konstytucji wynika również podstawowa zasada dla wykładni przepisów prawa – zasada demokratycznego państwa prawnego, jedną z zasadniczych wartości demokratycznego państwa prawnego jest zasada praworządności, ustanowiona w art. 7 Konstytucji , zatem organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa . Z konstytucyjnej zasady praworządności wynika, że nie mogą się ostać w obrocie prawnym akty władzy publicznej , które w sposób kwalifikowany naruszają prawa . Pozbawienie prawa własności w wyniku kwalifikowanego naruszenia prawa musi uwzględniać regułę przywrócenia sprawiedliwości społecznej, którą trzeba odnieść również do spraw indywidualnych . Konstrukcja instytucji stwierdzenia nieważności decyzji przyjęta w art. 156 § 1 k.p.a. została oparta na zasadzie praworządności. Według art. 156 § 1 k.p.a. – organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która : (.....) 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (...) . W ww. przepisie mowa jest o stwierdzeniu nieważności decyzji dotkniętej ciężkimi, kwalifikowanymi wadami, wyliczonymi w tym przepisie co oznacza, że taka decyzja nie jest zdolna wywołać skutków prawnych od samego początku jej wejścia do obrotu prawnego . W rozpoznawanej sprawie wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 r. skarżąca wniosła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności w całości ostatecznego orzeczenia Ministra Rolnictwa Reform Rolnych z dnia [...] stycznia 1950 r. wskazując na rażące naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, bowiem przepisy te stanowiły podstawę materialnoprawną ww. orzeczenia. Tym samym w okolicznościach przedmiotowej sprawy niezbędne było rozważenie czy istotnie kwestionowane orzeczenie z dnia [...] stycznia 1950 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa . Wskazane wyżej rozstrzygnięcie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] stycznia 1950 r. uchylało z urzędu orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] lutego 1946 r., podjęte w oparciu o § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej o nie podleganiu przejęciu na rzecz Skarbu Państwa w trybie przepisów art. 2 ust. 1 pkt. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej – opisanej nieruchomości ziemskiej. Natomiast w punkcie drugim orzekało, że nieruchomość z punktu 1 tego orzeczenia przeszła jako całość w dniu 13 września 1944 r. na własność Skarbu Państwa, na cele reformy rolnej zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej . W dacie podejmowania orzeczenia - w dniu [...] stycznia 1950 r. - obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, które w art. 101 ust. 1 lit b , pozwalało władzy nadzorczej, a gdy chodziło o władzę naczelną - tej władzy na uchylenie z urzędu lub na wniosek osoby zainteresowanej każdej decyzji wydane bez jakiejkolwiek podstawy prawnej . Stwierdzenie zawarte w art. 101 ust. 1 pkt. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej "podlega uchyleniu jako nieważna decyzja, która została wydana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej ", przez użycie wyrazu "jakiejkolwiek" sugeruje wykładnię, że tylko ciężkie naruszenie prawa, godzące w podstawy ustroju prawnego państwa, uzasadnia uznanie decyzji za nieważną na podstawie art. 101 ust. 1 pkt. b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym . Sąd podnosi, że w doktrynie jednoznacznie negatywnie oceniono wykładnię tej podstawy, traktującą każde naruszenie prawa za dające podstawę do unieważnienia decyzji . Natomiast w judykaturze wyrażono pogląd, że decyzja, o której mowa w art. 101 ust. 1 pkt. b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym jest to decyzja nie oparta na żadnym przepisie prawa w tym sensie, że w obowiązującym porządku prawnym brak jest przepisu prawnego uzasadniającego rozstrzygnięcie takiej sprawy decyzją administracyjną, bądź też dopuszczającego takie rozstrzygnięcie sprawy, jakie zostało przyjęte w sprawie . Nadto decyzją wydaną bez jakiejkolwiek podstawy prawnej będzie zawsze decyzja sprzeczna z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem prawa materialnego lub formalnego. Zatem jeżeli przepis prawny budzi wątpliwości, a co za tym idzie, wymaga wykładni i jeżeli organ administracji państwowej oparł swoją decyzję na mylnej wykładni budzącego wątpliwości przepisu prawnego nie oznacza to wydania decyzji bez jakiejkolwiek podstawy prawnej (W. Dawidowicz - Ogólne postępowanie administracyjne . Zarys systemu - PWN 1962 r. str. 265 i n). Sąd podkreśla jednoznaczne opowiedzenie się doktryny za poglądem W. Dawidowicza - tylko naruszenie prawa godzące w podstawy ustroju prawnego państwa, naruszenie ciężkie, uzasadnia uznanie decyzji za dotkniętą nieważnością przewidzianą w art. 101 ust. 1 pkt b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym - (por. E. Iserzon , J.Starościak k.p.a. z komentarzem Wydawnictwo Prawnicze z 1963 r. str. 218 – dotyczący art. 137 § 1 pkt 2 k.p.a. podobnie jak pod rządem postępowania administracyjnego z 1928 r. - art. 101 ust. 1 pkt. b ). Tym samym przy przyjęciu takiej wykładni przepisu art. 101 ust. 1 pkt. b rozporządzenia, uznanie organu, że sprawa została załatwiona niezgodnie z prawem powoduje w istocie wypaczenie właściwego sensu analizowanego przepisu i prowadzi do podważenia zasady stabilności decyzji ostatecznej . Przechodząc do analizy konstrukcji przepisu art. 2 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w odniesieniu do orzeczeniu z dnia 19 stycznia 1950 r. należy przyjąć, że przepis ten, będąc przepisem materialnoprawnym jest jednocześnie przepisem wymagającym dokonania jego wykładni . Przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu ma charakter materialnoprawny, w przeciwieństwie do § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., który ma charakter procesowy, określający tryb postępowania w tych sprawach. Z kolei kryteria (przesłanki), jakie musi spełniać dana nieruchomość, o której mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia, zostały zawarte w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Jednakże dla pełnej rekonstrukcji normy prawnej zawartej w tym przepisie należy brać pod uwagę również (zgodnie z zawartym tam odesłaniem) przepis art. 1 część druga. Już ze wstępu do art. 2 dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko "nieruchomości ziemskie", których charakter czy też przydatność odpowiadają celom wskazanym w art. 1 część druga dekretu (zdanie zamykające ust. 1). Zatem w tym przepisie nie chodzi o wszystkie nieruchomości, które mogły być określone jako ziemskie ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a, b, c, d i e w art. 1 ust. 2 dekretu. Sąd podnosi, że punkty a, b i c tego ustępu nie budzą raczej wątpliwości - może tu chodzić o nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, to znaczy o grunty rolne, skoro mają być przeznaczone na upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych oraz tworzenie nowych gospodarstw rolnych, czy też na tworzenie gospodarstw dla produkcji ogrodniczo - warzywniczej. Natomiast dwa następne punkty - d i e - są niekiedy wskazywane jako dające podstawę do przejmowania w ramach reformy rolnej innych nieruchomości niż nieruchomości ziemskie, np. pałaców, dworów, czy też budynków mieszkalnych, (co rzekomo odpowiadać miałoby celom tam określonym). Mowa w ww. jednostkach redakcyjnych jest jednak o zarezerwowaniu odpowiednich terenów na realizację określonych celów, a nie o zarezerwowaniu odpowiednich obiektów. Wyraz teren w języku polskim jest jednoznaczny, a to, że niekiedy w ramach reformy rolnej przejmowano pałace, dwory czy też inne obiekty o wartości historyczno-kulturalnej na siedziby władz, domów kultury, bibliotek, kółek rolniczych, państwowych gospodarstw rolnych, czy też różnych organizacji społecznych, świadczy tylko o tym, że w praktyce dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej był często tylko pretekstem, a rzeczywiste cele działania ówczesnych władz były odległe od wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu. Warto zdaniem Sądu podkreślić, że próbę zdefiniowania pojęcia "nieruchomości ziemskiej" na potrzeby dekretu podjął Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. sygn. akt W 3/89 (OTK 1990, poz. 26, s. 174). Według stanowiska przyjętego w ww. uchwale przez to pojęcie należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Jeżeli nawet na mocy art. 239 ust. 3 Konstytucji RP uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni ustaw utraciły moc powszechnie obowiązującą, nie oznacza to, że utraciły walor poznawczy, czy też tym bardziej nie mogą być brane pod uwagę jako dyrektywy interpretacyjne w procesie stanowienia lub stosowania prawa. Uchwały te zachowują aktualność pomimo utraty mocy powszechnie obowiązującej, ponieważ ich wartość i przydatność dla praktyki wynika z ich treści, nie zaś z formalnie nadanego im statusu prawnego. Na poparcie tezy, że na cele reformy rolnej określone w punktach - d i e - w art. 1 ust. 2 dekretu mogły być również przejmowane pałace, dwory czy budynki mieszkalne, przywołuje się niekiedy przepisy § 44 pkt 3 i 4 rozporządzenia. Zapomina się jednak o tym, że postanowienia rozporządzenia, jako aktu wykonawczego do dekretu, nie mogły rozszerzać zakresu działania dekretu. Jeżeli występuje rozbieżność pomiędzy postanowieniami art. 2 ust. 1 dekretu a § 44 rozporządzenia, to w tym zakresie postanowienia rozporządzenia są sprzeczne z dekretem. Z postanowień rozporządzenia - aktu niższej rangi nie można wyprowadzać wniosków co do rozumienia postanowień dekretu - aktu wyższej rangi w sposób odbiegający od treści dekretu lub ją modyfikujący, a tym bardziej rozszerzać na tej drodze jego zakresu działania (przedmiotowego, podmiotowego). Tak wyrażony pogląd to podstawowa reguła wykładni prawa i jeśli nawet nie przestrzegał jej ówczesny prawodawca, nie upoważnia to obecnie stosujących to prawo do takiego samego postępowania, zwłaszcza jeżeli miałoby to prowadzić do bardziej rygorystycznego w konsekwencjach rozumienia przepisów dekretu (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1992 r. sygn. akt III ARN 23/92, OSP 1993, nr 3, poz. 47). Prawodawca wprowadził nadto w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu kryterium powierzchni ogólnej nieruchomości (100 ha), bądź powierzchni użytków rolnych (50 ha), w zależności od rejonu kraju, w którym są położone oraz tytułu prawnego - muszą one stanowić własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych. Zatem wobec wcześniej poczynionych ustaleń, prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu powinno oznaczać, że na własność Skarbu Państwa w całości przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia tylko te nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (mogące być wykorzystane na cele wskazane w art. 1 część druga dekretu, które stanowią własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego, śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości powierzchni użytków rolnych. Taka wykładnia przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu określa jednocześnie zakres przedmiotowy, w jakim powinny były orzekać na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia wojewódzkie urzędy ziemskie, czyli o tym - czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu. Wydając decyzję administracyjną w trybie tego przepisu, organ administracji publicznej powinien zbadać i wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności wyprowadzone w drodze wykładni z pełnego brzmienia art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (por. uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt. I OPS 2/06, ONSAiWSA 2006/5/123). Skład orzekający w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w przywołanej uchwale.. Wobec powyższego w ocenie Sądu decyzja Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] stycznia 1950 r. naruszyła art. 101 ust. 1 pkt. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym w rażący sposób poprzez zastosowanie tej normy do orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] lutego 1946 r. o nie podleganiu przejęciu na rzecz Skarbu Państwa spornych nieruchomości jak i poprzez zastosowanie tej normy do przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, który budził wątpliwości interpretacyjne. Stwierdzić bowiem należy, że w takiej sytuacji naruszenie tej normy prawa nie mogło stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Zatem jeżeli nie było podstaw do uchylenia orzeczenia z dnia [...] lutego 1946 r. w opisanym trybie jako nieważnej, to tym samym pozostawała ona w obrocie prawnym. Konsekwencją tego naruszenia pozostaje zatem to, że rozstrzygnięcie z dnia [...] stycznia 1950 r. opisane w punkcie II o przejęciu jako całości w dniu 13 września 1944 r. na własność Skarbu Państwa spornych nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej jest niedopuszczalne . Sąd podkreśla, że połączenie w jednej decyzji rozstrzygnięcia dotyczącego stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] lutego 1946 r. 1945 r. jak i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy o przejęciu gruntów na rzecz Skarbu Państwa, jest niewątpliwie kwalifikowanym naruszeniem prawa. Tryb uchylenia decyzji jako nieważnej był i jest trybem nadzwyczajnym, w którym niedopuszczalne jest orzekanie o istocie sprawy . Wobec powyższego Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, gdyż kwestionowane rozstrzygnięcie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmawiające stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] stycznia 1950 r. naruszyło prawo co wskazano w motywach niniejszego wyroku. Reasumując przyjąć należy, że skarga zawiera usprawiedliwione podstawy i dlatego też wymagała uwzględnienia w oparciu o przepis 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art.135 i art.152 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art.200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i zbada czy dotknięte kwalifikowaną wadą prawną z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzeczenie z [...] stycznia 1950 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne.