I SA/Wa 461/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant starszy referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2022 r. nr KOC/5252/Go/19 w przedmiocie umorzenia postępowania z mocy prawa oddala skargę. Zaskarżoną z decyzją 14 grudnia 2022 r. sygn. KOC/5252/GO/19 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej jako organ/SKO) powołując się na art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021r. poz. 1491; dalej jako ustawa) stwierdziło umorzenie z mocy prawa z dniem 16.09.2021r. postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia 3 lutego 1959 r., znak: [...], odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej w Warszawie przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. W skardze na ww. decyzję J. S. (dalej jako skarżąca) zarzuciła SKO naruszenie: 1. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego poprzez zastosowanie do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy przepisu w oczywisty sposób godzącego w prawa i obowiązki stron i ochronę praw nabytych i interesów w toku, 2. art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy polegające na naruszeniu zasady równości obywateli, poprzez traktowanie określonej grupy obywateli w sposób odmienny i zróżnicowany, 3. art. 21 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w z art. 2 ust. 2 ustawy poprzez naruszenie zasady równej dla wszystkich ochrony prawa własności i praw nabytych, 4. art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w z art. 2 ust. 2 ustawy poprzez naruszenie prawa strony do sądu, polegające na uniemożliwieniu stronie uzyskania ewentualnego prejudykatu i słusznego odszkodowania z tytułu wadliwej decyzji administracyjnej, 5. art. 158 § 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania, bez rozpatrzenia wniosku alternatywnego o stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. 6. z art. 158 § 2 kpa w zw. z art. 61 kpa poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało umorzeniem postępowania mimo nierozpatrzenia wniosku strony w całości, tj. nierozpatrzenia wniosku ewentualnego o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, 7. 7 i 77 kpa poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sprawie i nieustalenie, czy zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa a nadto nie ustalenie kręgu stron postępowania; 8. art. 107 § 3 kpa poprzez nieodniesienie się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wniosku ewentualnego strony o stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania procesowego, według norm przepisanych, W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (...) wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (...) i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy tj. 16 września 2021r. ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Ww. przepis jest jednoznaczny i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Sąd w całości podziela więc stanowisko organu co do tego, że zmiana kpa dokonana mocą ustawy, a w szczególności jej art. 2, uniemożliwiają dalsze procedowanie w zakresie nadzoru nad aktami administracyjnymi z połowy XX wieku, czy z 1959r. – jak w kontrolowanej sprawie. Z treści przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 powołanej nowelizacji kpa wynika, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (kpa), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1), a więc przepisy nowe. Powyższe oznacza, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat umarza się z mocy prawa. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62), w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 kpa z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści ww. orzeczenia TK wynika, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. TK przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie TK ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 kc). Wyłożył to także minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd odrzuca zatem zarzuty skargi oparte na przywołanych w skardze przepisach Konstytucji, w tym zwłaszcza jej art. 2, 32, 21 czy 64 ust.2, a tym bardziej art. 45 Konstytucji, gdyż kontrola sądowa ww deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej umorzenie postępowania nadzorczego – podlega kognicji sądu administracyjnego. W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne w ocenie Sądu spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie, w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68). Według art. 71 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej; wbrew zarzutom skargi przepis ten nie stanowi jednak, że prawo to jest bezterminowe bądź że nie podlega jakimkolwiek ograniczeniom czasowym. Stąd wywodzenie, że prawo do odszkodowania ma charakter bezterminowy nie znajduje uzasadnienia. Trzeba też zdecydowanie podkreślić, że kwestie przedawnienia roszczeń są znane w niemal wszystkich dziedzinach prawa, a jedynie prawo administracyjne, w sposób całkowicie nieracjonalny - gdy chodzi o pewność prawa i zasady formułowania "roszczeń" w trzecim a nawet w czwartym pokoleniu, po 60-ciu czy po 70-ciu latach od daty zdarzenia administracyjnoprawnego – nie dysponowało takim terminem, co wywoływało liczne kontrowersje. Aktualnie Kodeks cywilny przewiduje 6-letni termin przedawnienia roszczeń, 3-letni termin przedawnienia roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej (art. 118 kc), a z kolei Kodeks karny w art. 101 § 1 na 30 lat określa termin przedawnienia zbrodni zabójstwa. Nie jest też nowym zjawiskiem zmiana prawa w trakcie trwania stosunku prawnego, i przykłady tego rodzaju regulacji są liczne, także te związane z tzw. Dekretem warszawskim (vide choćby art. 214 lub art. 214a- 214c ugn). Istotne jest natomiast to, co dominuje w ważeniu argumentów stron i ustawodawcy. Argumentację w zakresie ważenia równorzędnych norm konstytucyjnych zawiera zaś uzasadnienie ww. wyroku TK z 12 maja 2016r. Gdy chodzi o trzydziestoletni termin przedawnienia "roszczeń administracyjnych" Sąd w tym składzie nie ma wątpliwości co do tego, że ww. regulacja była wręcz konieczna w realiach coraz bardziej powszechnego negowania prawidłowości orzeczeń administracyjnych nawet z połowy ubiegłego wieku - zresztą z oczywistym, acz niezasadnym, wykorzystywaniem przez strony kwestii braku dokumentacji mającej podlegać merytorycznej ocenie. Niemniej trzeba podkreślić, że w okresie, w jakim było prowadzone kontrolowane w ramach nadzoru postępowanie, kwestia zaliczania akt do materiałów archiwalnym oraz kwestia okresu ich przechowywania uregulowana była w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66). Na mocy § 3 pkt 1 lit. a) wspomnianego rozporządzenia w skład państwowego zasobu archiwalnego zaliczone zostały m.in. materiały archiwalne powstałe w wyniku prowadzonej po dniu 22 lipca 1944 r. działalności organów władzy i administracji państwowej. Urzędy organów administracji były zobowiązane czasowo przechowywać wytworzone materiały archiwalne w swoich składnicach akt (§ 7 rozporządzenia), przy czym najdłużej - w przypadku urzędów na szczeblu centralnym i okres przechowywania wynosił maksymalnie 15 lat (§ 10 ust. 1 lit a rozporządzenia). Po upływie okresu przechowywania materiały archiwalne podlegały przekazaniu do właściwych archiwów państwowych (§ 11 rozporządzenia), z tym że materiały nie posiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne - podlegały wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie (§ 12 ust. 1 rozporządzenia). Sąd nie dopatrzył się też potrzeby zawieszenia postępowania do czasu rozpoznania przez TK skargi Rzecznika Praw Obywatelskich. Ewentualne stwierdzenie niekonstytutywności art. 158 § 3 kpa czy art. 2 ustawy - będzie podstawą do zastosowania art. 145a kpa. Na tym etapie sprawy powoływanie się na normy Konstytucyjne - przy negowaniu ważności aktu administracyjnego sprzed 6 dekad – w ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia. I wreszcie, całkowicie chybione i niezasadne są zarzuty co do braku udziału w postępowaniu nadzorczym wszystkich stron postępowania, a więc zarzuty naruszenia art. 28 kpa. W okolicznościach ww sprawy są one bezprzedmiotowe, tak jak wszystkie zarzuty dotyczące ewentualnego zaistnienia przesłanek wznowieniowych czy nieważnościowych. Nowelizacja kpa spowodowała następczy brak możliwości prowadzenia postępowania nadzorczego w stosunku do ww. orzeczenia z 1959r. Postępowanie w tym zakresie nie może być kontynuowane bez względu na jego uchybienia - nawet o ile miałyby one miejsce. Postępowanie nadzorcze uległo umorzeniu z mocy prawa i nie mają do niego zastosowania żadne procedury nadzwyczajne, bo przedawnieniu uległa możliwość procedowania w zakresie zgodności z prawem orzeczenia z połowy XX wieku. W stosunku do orzeczenia z 1959r. prowadzenie procedury nadzwyczajnej w trybie i na zasadach wynikających z art. 156 i n kpa – jest wykluczone w powodu przedawnienia, i ma ono miejsce tak gdy chodzi o stwierdzenie nieważności jak i o wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa. Chybione są wobec tego zarzuty co do tego, że skoro niedopuszczalne jest procedowanie w przedmiocie nieważności decyzji administracyjnej to w sprawie mamy do czynienia z żądaniem stwierdzenia wydania tej decyzji administracyjnej (orzeczenia) "z naruszeniem prawa". Strona skarżąca wywodzi mianowicie, że w istocie domaga się prowadzenia postępowania administracyjnego odrębnego od postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, tj. stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Zabieg ten, w ocenie Sądu, zmierza do obejścia prawa w postaci art. 2 ust. 2 ustawy. Procedura administracyjna, gdy chodzi o tryby nadzwyczajne wzruszenia aktu administracyjnego, wskazuje na kilka możliwości. Główne procedury nadzwyczajne to procedura wznowieniowa (art. 145 i n kpa) i nieważnościowa (art. 156 i n kpa). W ramach tej ostatniej mamy instytucję stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, niemniej jednak dopuszczalność wydania takiego rozstrzygnięcia przez organ administracji jest determinowana zaistnieniem przesłanek nieważnościowych określonych w art. 156 § 1 kpa. Niezasadne jest zatem wywodzenie, że w procedurze administracyjnej występuje osobny tryb stwierdzenia nieważności decyzji i osobny tryb stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. W obecnym stanie prawnym to stanowisko jest całkowicie chybione; a przekładając je na konstrukcje cywilistyczne – chodzi o roszczenie stricte ewentualne, a nie roszczenie alternatywne w stosunku do żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Podstawowe znaczenie w tym zakresie ma kwestia pewności prawa. Trzeba podkreślić, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji zainicjowanej wnioskiem strony obowiązują sztywne reguły procedowania. Bez znaczenia pozostaje zatem, czy strona w postępowaniu nieważnościowym żąda stwierdzenia nieważności decyzji, czy też stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa, gdyż wniosek taki nie wiąże organu nadzoru. Jeżeli bowiem decyzja jest obciążona wadą nieważności i nie wystąpią okoliczności wskazane w art. 158 § 2 i 3 kpa, to organ zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, nawet pomimo to, że strona wnosiła np. o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Treść żądania zawarta w podaniu strony, sama w sobie, nie kreuje indywidualnej sprawy administracyjnej załatwianej poprzez wydanie decyzji administracyjnej. O charakterze indywidualnej sprawy administracyjnej decydują przepisy prawa zawarte w ogólnej procedurze administracyjnej (kpa) lub w przepisach szczególnych. Jak wskazano, bez wpływu na wynik sprawy są też jakiekolwiek zarzuty proceduralne, w tym zwłaszcza te związane z niezapewnieniem udziału w postępowaniu wszystkich stron. Poza tym podnoszenie przesłanki wznowieniowej opartej na art. 145 § 1 pkt. 4 kpa zastrzeżone jest wyłącznie dla strony, która nie brała udziału w postępowaniu (art. 147 kpa). I wreszcie, nie sposób rzeczowo odnieść się do zarzutu naruszenia (czy też pozbawienia) praw nabytych, bo skarżąca nie wyartykułowała w uzasadnieniu skargi o jakie "prawa nabyte", jak nabyte i w jakim trybie nabyte, chodzi. Trzeba ponownie podkreślić, że kontrolowane w sprawie postępowanie nadzorcze uległo umorzeniu z mocy samego prawa, a jedynym aspektem podlegającym ocenie organu, który potwierdził tę okoliczność zaskarżoną decyzją, było zbadanie daty doręczenia orzeczenia z 1959r. i upływ 30-letniego terminu określonego w art. 2 ust. 2 ustawy. Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).