I SA/Wa 464/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Protokolant starszy referent Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2012 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz E. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku M. R. stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1957 r., nr [...]. Orzeczeniem tym odmówiono przyznania byłemu właścicielowi – W. B., prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Nieruchomość położona przy ul. , znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. Powołując się na treść art. 7 dekretu [...], organ I instancji stwierdził, że jedynym kryterium oceny, czy zachodzi przesłanka przyznania prawa użytkowania wieczystego jest ustalenie, czy korzystanie przez dotychczasowego właściciela gruntu da się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (tj. zagospodarowania przestrzennego). W uzasadnieniu orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1957 r. powołano się na postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego bez wykazania dlaczego wskazanego celu, przeznaczenia pod zabudowę wielomieszkaniową wielokondygnacyjną, nie da się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że orzeczenie rażąco narusza prawo. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej w/w decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. złożyła E. K. podnosząc, że były właściciel nie występował w trybie dekretu [...] o przyznanie prawa własności czasowej. Na podstawie wydanych dla tego terenu decyzji lokalizacyjnych rozpoczęto proces inwestycyjny, w związku z czym konieczne jest zbadanie umocowania prawnego w/w decyzji lokalizacyjnych oraz wyjaśnienie w jakich relacjach pozostawały do planu zabudowania. Wyjaśnienia wymaga też kwestia porównywalności terminów "plan zabudowania" i "plan zagospodarowania przestrzennego". Zdaniem E. K., gdyby okazało się, że decyzje lokalizacyjne stanowiły lub zastępowały plan zabudowania, kwestionowane orzeczenie nie naruszałoby rażąco prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [... grudnia 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2012 r. Zgodnie z dyspozycją art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, jedyną przesłanką upoważniającą organ administracji do odmowy przyznania dawnemu właścicielowi (lub jego następcy prawnemu) prawa użytkowania wieczystego była niemożność pogodzenia korzystania z gruntu nieruchomości przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu tego wynika obowiązek organu administracyjnego rozpatrującego wniosek nie tylko uzyskania informacji o przeznaczeniu określonej nieruchomości w planie zabudowania, lecz także obowiązek wnikliwego rozważenia, czy istnieje możliwość realizowania nadal przez dotychczasowych właścicieli funkcji określonej w tym planie dla danej nieruchomości. Użyte w przepisie art. 7 ust. 2 dekretu określenie plan zabudowy (później plan zagospodarowania przestrzennego) mogło oznaczać jedynie obowiązujący, tj. zatwierdzony przez właściwy organ administracji plan zabudowy. Organ administracji aby odmówić byłemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości musi udowodnić, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela w żadnym wypadku nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że podstawę decyzji rozstrzygających w sprawach z wniosków zgłoszonych na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu stanowią przepisy tego dekretu, brak jest więc podstaw do odmowy przyznania prawa własności czasowej na podstawie decyzji lokalizacyjnej. Postanowienia decyzji lokalizacyjnych nie mogą mieć wpływu na ocenę spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu. O przyznaniu, bądź odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości decyduje jedynie jej przeznaczenie w obowiązującym w dniu rozpoznania wniosku planie zagospodarowania przestrzennego i możliwość wykorzystywania nieruchomości zgodnie z tym planem przez przeddekretowego właściciela lub jego następcę prawnego, a nie inwestycja jaką ma zamiar na nieruchomości zrealizować inwestor, który taką decyzję uzyskał. Określenia plan zabudowy lub plan zabudowania zostały użyte w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.). Rozporządzenie wprowadzało obowiązek sporządzania planów zabudowania osiedli, za które uważano miasta i miasteczka, uzdrowiska mające na podstawie odrębnych przepisów status użyteczności publicznej, osady wiejskie i fabryczne, kolonie robotnicze oraz wszelkie skupiska dziesięciu i więcej budynków mieszkalnych, a po nowelizacji rozporządzenia w 1936 r. także dla zamierzeń budowlanych poza osiedlami - w związku z istniejącymi bądź zamierzonymi inwestycjami państwowymi lub potrzebami istniejących (zakładanych) osiedli. Dla pozostałych obszarów plany zabudowania należało sporządzać w miarę nieodzownej potrzeby. W 1961 r. kwestie objęte rozporządzeniem Prezydenta RP z 1928 r. w jego brzmieniu sprzed 1946 r. zostały unormowane w odrębnych ustawach. Dekret z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy używa zatem określenia plan zabudowy, obowiązującego w dacie jego wydania. Obecnie obowiązujące akty prawne posługują się określeniem plan zagospodarowania przestrzennego i w żadnym wypadku nie można uznać, że decyzje lokalizacyjne stanowią lub zastępują plan zabudowania. W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, że rozstrzygnięcie zawarte w kwestionowanym orzeczeniu z dnia [...] września 1957 r. rażąco narusza art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, co skutkuje stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Organ odwoławczy stwierdził nadto, że właściciele lokali mają udział w użytkowaniu wieczystym gruntu przynależny sprzedanym lokalom, co wynika z aktów notarialnych, tak więc ewentualne ustanowienie prawa do działki byłemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu w części, w jakiej nie została ona trwale rozdysponowana, nie narusza ich praw jako właścicieli lokali. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] stała się przedmiotem skargi E. K., reprezentowanej przez radcę prawnego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, względnie o jej uchylenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła zarzut: naruszenia prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez przyjęcie, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1957 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w wypadku, gdy była ona zgodna z wolą strony, naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 oraz § 2 Kpa polegające na stwierdzeniu wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] września 1957 r. z rażącym naruszeniem prawa mimo braku ku temu przesłanek, naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 97 § 1 pkt 1 Kpa poprzez niepodjęcie prób ustalenia następstwa prawnego po zmarłych uczestnikach postępowania i niezawieszenie postępowania w sprawie, mimo zawiadomienia o śmierci uczestników, nieważności postępowania wskutek skierowania zaskarżonej decyzji do osób nieżyjących, co stanowi rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia. Odnośnie zarzutu doręczenia decyzji osobom zmarłym Kolegium poinformowało, że uzyskało wykaz aktualnych właścicieli lokali, którym doręczyło zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak też decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2012 r., nr [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej: "Kpa". Z akt sprawy wynika bowiem, że kwestionowane decyzje zostały skierowane do osób nieżyjących. Decyzja organu I instancji została skierowana do F. K., który zmarł w dniu [...] czerwca 1990 r. w[...], H. K. zmarłej [...] maja 2003 r. w[...], D. S. zmarłej [...] stycznia 1998 r. w[...], zaś decyzja organu II instancji – do wyżej wymienionych osób, a nadto do E. K. zmarłej [...] lutego 1998 r. w [..], K. P. zmarłej [...] listopada 1998 r. w[...], E. P. zmarłego [...] lipca 2002 w [...] i J. J. zmarłego [...] stycznia 1996 r. w [...]. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, jest to bowiem uchybienie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego każdy człowiek od chwili urodzenia ma zdolność prawną. Zdolność ta kończy się z chwilą śmierci. Oznacza to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć postępowania i wydać decyzji. Gdyby zaś doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i nie wywołuje skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, Lex nr 82653; wyrok WSA z dnia 12 lipca 2005 r., sygn. akt I SA 2422/03, Lex nr 190564; wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004, z. 3, poz. 33). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ administracji publicznej posiadał informację w tym zakresie. W sprawie niniejszej – zakończonej zaskarżoną decyzją – SKO w W. prowadziło postępowanie nieważnościowe z udziałem osób będących właścicielami lokali w budynku posadowionym na gruncie nieruchomości, której dotyczyło orzeczenie wydane na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Osoby te traktowane były przez organ administracji publicznej jako strony postępowania nieważnościowego i do osób tych organ skierował obie decyzje. Sąd, uwzględniając ten stan sprawy, obowiązany był – wobec skierowania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji do osób nieżyjących – wyeliminować obie decyzje z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Decyzje skierowane do osób nieżyjących stanowią bowiem decyzje obarczone kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa, o czym jest mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Z tych względów, brak było możliwości odniesienia się przez Sąd do zasadności zarzutów skargi w zakresie dotyczącym prawidłowości zastosowania przez organ art. 156 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Sąd wskazuje jednocześnie, że w orzecznictwie sądowodaministracyjnym prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym pomiędzy decyzją wydawaną przez organ w trybie postępowania nieważnościowego a sytuacją prawną właścicieli lokali mieszkalnych (współużytkownikami wieczystymi gruntu, na którym posadowiony jest budynek) nie zachodzi związek o charakterze materialnoprawnym (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia z dnia 7 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1695/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 951/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 562/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1081/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawa osób, które nabyły lokale są niepodważalne i chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych (v. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt III CZP 90/10). Rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego organ nie powinien automatycznie traktować jako strony postępowania właścicieli lokali mieszkalnych (współużytkowników wieczystych gruntu, na którym posadowiony jest budynek), lecz winien rozważyć na gruncie art. 28 Kpa, interes prawy tych osób w niniejszym postępowaniu i wskazać, z jakiej normy materialnoprawnej ten interes prawny wywodzi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w/w ustawy.