I SA/Wa 464/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi N.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej zasiłek stały 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania N.S., decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. zmieniającą własną decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. oraz nr [...] z dnia [...] października 2012 r. przyznającą N.S. zasiłek stały wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne, w punkcie dotyczącym okresu przyznania zasiłku. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. Burmistrz W. przyznał N.S. zasiłek stały w wysokości [...] zł miesięcznie bezterminowo, poczynając od dnia [...] kwietnia 2011 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2012 r. zmieniono przedmiotową decyzję, przyznając N.S. zasiłek stały w kwocie [...] zł miesięcznie, wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 9% kwoty przyznanego zasiłku. Następnie kolejną decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. ponownie zmieniono decyzję o przyznaniu zasiłku stałego, przyznając zasiłek stały od dnia [...] października 2012 r. do dnia [...] grudnia 2013 r. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła N.S. podnosząc, że jej sytuacja rodzinna jest bardzo trudna. Mieszka wraz z dorosłym synem, z którym nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego oraz z dorosłym wnukiem, [...]. W tej sytuacji jedynym wyjściem była sprzedaż należącej do niej działki, z której cały dochód został przeznaczony na spłatę długów zaciągniętych przez wnuka. Obecnie nie ma środków do życia, a dodatkowo OPS chce, aby zwróciła wypłacony jej zasiłek stały. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza W. nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą", decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody, w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Jak wynika z akt sprawy, N.S. na mocy decyzji Burmistrza W. nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. objęta była świadczeniem w formie zasiłku stałego. Z przepisów ustawy wynika, że świadczenie takie przyznawane jest osobie niezdolnej do pracy, której dochód jest niższy od kryterium osoby samotnie gospodarującej. Przyznanie N.S. przedmiotowego świadczenia oznaczało, iż spełnia ona kryteria ustawowe. W związku z regularnie składanymi przez N.S. wnioskami o pomoc finansową, pracownicy OPS - ustalając jej sytuację materialną - powzięli informację, że N.S. sprzedała w 2011 r., a następnie w 2013 r. działki rolne. Powyższe ustalenia potwierdził Naczelnik Urzędu Skarbowego w W., który w piśmie z dnia 4 listopada 2014 r. poinformował, że do US wpłynął akt notarialny z dnia [...] grudnia 2013 r., na mocy którego N.S. sprzedała nieruchomość za cenę [...] zł. Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Według ust. 4 do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. Oznacza to, że za dochód przyjmuje się każdy rodzaj przychodu, z wyłączeniem przychodów wskazanych w ust. 4, w tym także dochód uzyskany ze sprzedaży nieruchomości. Wobec wyliczenia w art. 8 ust. 4 ustawy, czego nie wlicza się do dochodu, brak jest podstaw do przyjęcia, że nie wlicza się do dochodu ceny uzyskanej ze sprzedaży nieruchomości. Uregulowanie sytuacji, w której osoba korzystająca z pomocy społecznej uzyskuje jednorazowo znaczny dochód zawiera art. 8 ust. 11 ustawy, który stanowi, że w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty: 1) kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, 2) kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie - kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Zatem w przypadku, gdy osoba samotnie gospodarująca pobiera już świadczenie z opieki społecznej i w tym okresie uzyska dochód przekraczający pięciokrotność kwoty kryterium dochodu (5 x 542 zł = 2710 zł), uzyskany przez nią dochód należy rozliczyć na 12 kolejnych miesięcy. Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie oczywiste jest, iż odwołująca uzyskała dochód przekraczający 5-krotność kryterium dochodowego, zatem kwotę ze sprzedaży nieruchomości należy podzielić na 12 miesięcy, co daje sumę [...] zł miesięcznie. Do powyższej kwoty należy doliczyć dodatkowo dochód osiągany przez odwołującą z tytułu posiadanego gospodarstwa rolnego. Z zaświadczenia wystawionego przez Urząd [...] wynika, że hektary przeliczeniowe z tego gospodarstwa wynoszą [...] ha. Art. 9 ust. 9 ustawy wskazuje, że przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 250 zł. Zatem miesięczny dochód odwołującej się z tytułu posiadanego gospodarstwa rolnego wynosi 250 zł x [...] ha = [...] zł. Należy zatem przyjąć, że łączny miesięczny dochód N.S. w okresie od grudnia 2013 r. do listopada 2014 r. (tj. w ciągu 12 miesięcy od miesiąca, w którym dochód ten został uzyskany) wyniósł [...] zł i przekroczył tym samym kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. Nie ulega zatem wątpliwości, że odwołująca uzyskała w okresie grudzień 2013 r. - listopad 2014 r. dochód znacznie przekraczający kryterium dochodowe. Bez znaczenia jest przy tym, w jaki sposób rozporządziła uzyskanym dochodem bowiem w przedmiotowym postępowaniu kwestia ta nie podlega ocenie organu. Istotne jest wyłącznie to, że odwołująca dochód taki uzyskała. Skoro dochód N.S. we wskazanym wyżej okresie był wyższy, niż wskazano w ustawie, zatem zasadne jest przyjęcie, iż w okresie tym nie przysługiwało jej prawo do pobierania zasiłku stałego. Co za tym idzie, należało zmienić decyzję przyznającą zasiłek stały bezterminowo i ograniczyć termin przyznania tego świadczenia do dnia [...] grudnia 2013 r., tj. miesiąca, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. Kolegium podzieliło tym samym stanowisko przyjęte przez organ pierwszej instancji i uznało, że zachodzą przesłanki do zmiany okresu wypłaty zasiłku stałego przyznanego N.S.. Równocześnie Kolegium zaznaczyło, że wydana decyzja nie zobowiązuje odwołującej do zwrotu pobranych świadczeń. Powyższa kwestia będzie przedmiotem odrębnego postępowania, prowadzonego przez organ pierwszej instancji. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...] N.S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wskazała, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, przebyła operację serca, jej stan zdrowia nie pozwala na podjęcie jakiejkolwiek pracy. Mieszka razem z dorosłym synem i bezrobotnym dorosłym wnukiem, który jest [...]. Wnukiem zajmuje się od momentu jego urodzenia. Sytuacja panująca w jej rodzinie jest bardzo trudna. Wnuk zadłuża się [...]. Jedynym wyjściem z sytuacji w jakiej znalazła się rodzina skarżącej była sprzedaż działki. Pieniądze uzyskane ze sprzedaży zostały przeznaczone na spłatę długów wnuka. Skarżąca wskazała, że działała w bardzo trudnej sytuacji, cały czas w napięciu nerwowym i stresie. Nie wiedziała, nie rozumiała otaczającej jej rzeczywistości, chciała tylko pomóc wnukowi. Działała w sytuacji wyższej konieczności. Skarżąca podała, że dziś jej wnuk powoli wraca do normalnego życia, rozpoczął terapię [...], od wtorku 16 grudnia 2014 r. miał się zgłosić do [...]. Niestety OPS w W. pozbawił skarżącą ubezpieczenia zdrowotnego, co skutkowało odebraniem ubezpieczenia jej wnukowi B., którego skarżąca jako babka zgłosiła do ubezpieczenia. Brak ubezpieczenia spowodował skreślenie go z listy pacjentów odbywających terapię [...]. Wnuk wrócił do poprzedniego stylu życia. Wszystkie pieniądze jakie skarżąca posiadała poszły na spłatę długów za zakup [...] znów jest bez środków do życia. OPS działając wstecz chce odebrać skarżącej pieniądze z renty socjalnej, wypłaconej w 2014 r. OPS nakazuje skarżącej zwrot tak dużej kwoty pieniędzy. Skarżąca uważa, że brak środków do życia może znów wywrócić jej życie. Obecnie sama jest w ciężkim stanie psychicznym, szuka pomocy psychologa. Skarżąca zauważyła, że według art. 104 ustawy organ, który wydał decyzję w sprawie zwrotu należności, na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, może odstąpić od żądania takiego zwrotu, umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części, odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty. W tej sytuacji uważa, że w jej przypadku zachodzą przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu. Jest to szczególny przypadek, uzasadniony, zwłaszcza z uwagi na jej sytuację i sytuację jej wnuka. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało prezentowane w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, choć z innych względów, niż w niej podniesione. Zarówno Burmistrz W., jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo ustalili, że N.S. sprzedała za cenę [...] zł działkę rolną o pow. [...] ha, co wynika z umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2013 r. (pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. z dnia 4 listopada 2014 r.). Z akt sprawy nie wynika jednak kiedy N.S. faktycznie wypłacono kwotę [...] zł, stanowiącą cenę ze sprzedaż nieruchomości. Organy obu instancji przyjęły, że cena sprzedaży została wypłacona skarżącej w grudniu 2013 r., choć nie wynika to ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Brak wyjaśnienia tej okoliczności Sąd uznał za istotne uchybienie proceduralne. Przepis art. 8 ust. 11 ustawy jednoznacznie nakazuje kwotę uzyskanego jednorazowego dochodu rozliczyć, poczynając od miesiąca w którym dochód został wypłacony. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 11 ustawy, w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej - kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Dla zastosowania przepisu art. 8 ust. 11 ustawy i rozliczenia kwoty [...] zł konieczne było zatem ustalenie kiedy faktycznie skarżąca otrzymała od nabywcy cenę sprzedaży. Tego w niniejszej sprawie organy nie uczyniły. Wobec tego przedwczesne było zastosowanie w sprawie przepisu art. 8 ust. 11 ustawy. Sama data zawarcia umowy notarialnej nie jest miarodajna dla ustalenia tej okoliczności bowiem nie wynika z niej w jaki sposób strony umowy umówiły się, co do terminu zapłaty ceny sprzedaży i kiedy skarżąca faktycznie otrzymała od nabywcy cenę sprzedaży, w szczególności czy fakt ten miał miejsce w miesiącu grudniu 2013 r. Zdaniem Sądu, Burmistrz W. wadliwie zastosował w niniejszej sprawie przepis art. 106 ust. 5 ustawy, zmieniając decyzje nr [...] i nr [...] w ten sposób, że okres przyznania zasiłku stałego ograniczył do dnia [...] grudnia 2013 r. Wątpliwości Sądu budzi sposób zastosowania przepisu art. 106 ust. 5 ustawy poprzez wydanie przez Burmistrza W. rozstrzygnięcia w zakresie "zmiany" wcześniej wydanych decyzji w przedmiocie zasiłku stałego (pierwotnej i zmieniającej), co do wprowadzenia z datą wsteczną terminu płatności zasiłku. Aby decyzja zmieniająca mogła być wykonana zmiana musi nastąpić ze skutkiem ex nunc. Trudno sobie bowiem wyobrazić wykonanie decyzji już wcześniej skonsumowanych. Zmiana decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. okresu przyznania zasiłku okresowego do [...] grudnia 2013 r. czyni niemożliwym wykonanie decyzji zmieniającej, skoro skarżąca już pobrała zasiłek stały do tego okresu. W takiej sytuacji – w ocenie Sądu –, gdyby rzeczywiście skarżąca otrzymała [...] zł w grudniu 2013 r., należałoby uchylić decyzje zmieniającą i decyzję pierwotną, ponieważ faktyczne uzyskanie dochodu w warunkach opisanych w art. 8 ust. 11 ustawy, tj. po wydaniu decyzji pierwotnej i decyzji zmieniającej, a przed wydaniem decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 w niniejszej sprawie (czego w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie można ocenić), powodowałoby utratę prawa do zasiłku stałego (przekroczenie kryterium dochodowego). W takiej sytuacji decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy wywoływałaby skutki od daty uostatecznienia się tej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że decyzja Burmistrza W. z dnia [...] listopada 2014 r. została wydana z naruszeniem przepisu art. 7 Kpa w zw. z art. 8 ust. 11 (niewyjaśnienie kwestii dochodu wypłaconego i przedwczesne zastosowanie art. 8 ust. 11 ustawy) oraz art. 156 ust. 5 ustawy (zmiana wcześniejszych decyzji w zakresie ograniczenia z mocą wsteczną terminu przyznania świadczenia). Skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie dostrzegło wskazanych wyżej uchybień, to Sąd uznał, że i zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Naruszenie art. 7 Kpa w zw. z art. 8 ust. 11 ustawy było istotne i mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Naruszenie art. 156 ust. 5 ustawy i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa miało wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zwraca uwagę, że w sytuacji uzyskania jednorazowego dochodu w okresie pobierania świadczenia, przekraczającego kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej organ ma obowiązek zastosować w sprawie przepis art. 106 ust. 5 ustawy, tj. doprowadzić, w zależności od okoliczności konkretnej sprawy, do zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej świadczenie pieniężne z pomocy społecznej. Na decyzję organu w tym zakresie nie mają żadnego wpływu okoliczności związane z trudną sytuacją osobistą i rodzinną osoby pobierającej świadczenie. Rację ma skarżąca wskazując, że przepis art. 104 ust. 4 ustawy pozwala organowi, który wydał decyzję w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, aby na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej, odstąpił od żądania takiego zwrotu. Trzeba jednak mieć na uwadze to, że wydanie decyzji o odstąpieniu od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń nie może nastąpić, gdy nie została wpierw wydana przez organ decyzja w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, o której mowa w przepisie art. 104 ust. 3 ustawy. Jeżeli organ wyda decyzję ustalającą wysokość nienależnie pobranych świadczeń podlegających zwrotowi, wówczas skarżąca ma prawo złożyć do organu wniosek o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranych zasiłków stałych, motywując swoje żądanie trudną sytuacją osobistą, rodzinną, zdrowotną, finansową itd. W ponownie prowadzonym postępowaniu Burmistrz W. będzie miał na uwadze zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną. W pierwszej kolejności organ I instancji wyjaśni kiedy N.S. faktycznie otrzymała kwotę [...] zł ze sprzedaży gruntu w 2013 r., a następnie weźmie tę okoliczność pod uwagę przy zastosowaniu przepisu art. 8 ust. 11 ustawy. W zależności od poczynionych ustaleń organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 Kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.