I SA/Wa 465/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi E. S. i J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu zażalenia E. i J. S., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] o zwrocie podania z dnia 22 października 2012 r. E. i J. S. o wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej sprzedaży lokalu nr [...], położonego w budynku przy ul. [...] w W. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Pismem z dnia 24 sierpnia 2012 r. E. i J. S. zwrócili się do Prezydenta W. pismem zatytułowanym "Pismo przedsądowe" z wnioskiem o wyznaczenie terminu i kancelarii w celu wykonania zobowiązań wynikających z protokołu numer [...] do końca września 2012 r. Wnoszący pismo powołali się na protokół nr [...] sporządzony w dniu [...] czerwca 1996 r. w W., określający warunki zawarcia umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] nr [...] w W. między Zarządem Dzielnicy [...] Gminy W. a E. S. i J. S. Kolejnym pismem z dnia 28 września 2012 r. E. i J. S. zwrócili się ponownie do Burmistrza Dzielnicy [...] o podjęcie stosownych kroków zmierzających do realizacji przedmiotowej umowy. Pismem z dnia 16 października 2012 r. Zarząd Dzielnicy [...] poinformował E. i J. S., że od chwili sporządzenia powyższego protokołu, a więc od dnia 17 czerwca 1996 r. do dnia 24 sierpnia 2012 r. minęło ponad 10 lat, dlatego też, ze względu na przedawnienie roszczenia o zawarcie umowy o sprzedaż lokalu, odmawia zawarcia tej umowy. W nawiązaniu do pisma z dnia 16 października 2012 r. E. i J. S. pismem z dnia 22 października 2012 r. ponowili wniosek o zawarcie aktu notarialnego w przedmiocie sprzedaży lokalu przy ul. [...], zgodnie z treścią protokołu nr [...]. W piśmie tym Wnioskodawcy podnieśli, że oczekują ze strony organu, po przeprowadzeniu stosownego postępowania administracyjnego, wydania decyzji zgodnie z procedurą jaką przewiduje Kodeks postępowania administracyjnego. Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] listopada 2612 r., nr [...] zwrócił E. i J. S. podanie z dnia 22 października 2012 r. o wydanie decyzji administracyjnej, dotyczącej sprzedaży lokalu nr [...], położonego w budynku przy ul. [...] w W. Od powyższego postanowienia E. i J. S. wnieśli zażalenie, podnosząc, że Prezydent W. błędnie ocenił materiał dowodowy, z którego wynika, że wnioskodawcy wnoszą o zawarcie umowy sprzedaży przedmiotowego lokalu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 66 § 3 Kpa, zgodnie z którym jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Prezydent W. w niniejszej sprawie uznał, iż w sprawach dotyczących sprzedaży nieruchomości stanowiących własność W. nie wydaje się decyzji administracyjnych, gdyż brak jest stosownych przepisów prawnych, które przewidywałyby taką formę. Dlatego też sprawy te mają charakter cywilno-prawny i należą do kompetencji sądów powszechnych. Nadto w kwestii sprzedaży przedmiotowej nieruchomości wypowiedział się w skierowanej do wnioskodawców korespondencji, gdzie wyjaśnił przyczyny odmowy zawarcia umowy sprzedaży. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że na podstawie art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102, poz. 651 ze zm.) sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. W ocenie Kolegium postępowanie administracyjne może się toczyć, gdy dotyczy sprawy załatwionej w postępowaniu unormowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i gdy istnieje norma prawa materialnego kształtująca treść stosunku prawno-administracyjnego. Organ odwoławczy zauważył, że przepisy prawa nie przewidują w zakresie sprzedaży nieruchomości wydania decyzji administracyjnej, ani postanowienia przez organ administracji publicznej. Kwestie te należą do sfery regulacji cywilno-prawnych i nie są rozstrzygane przez organy administracji publicznej. Oznacza to, że w sprawie tej nie mają zastosowania przepisy Kpa. Zakres przedmiotowy obowiązywania Kpa, określony w art. 1 Kpa obejmuje bowiem: ogólne postępowanie jurysdykcyjne (tj. w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych), postępowanie w sprawie rozstrzygania sporów między organami administracji publicznej oraz postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń. Kolegium wskazało, że nie można domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 Kpa, lecz podstawę prawną do wydania decyzji trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Wobec tego organ odwoławczy uznał, że Prezydent W., po dokonaniu analizy wniosku E. i J. S. z dnia 22 października 2012 r., prawidłowo ustalił, że intencją wnoszących podanie jest zawarcie umowy sprzedaży lokalu nr [...], położonego w budynku przy ul. [...] w W. W korespondencji skierowanej do E. i J. S. w dniu 16 października 2012 r. organ pierwszej instancji wyraził swoje stanowisko w tej sprawie wskazując na powody, dla których odmawia zawarcia tej umowy. Prezydent W., otrzymując kolejny wniosek w tej sprawie, w którym wnoszący podanie podnieśli również, iż oczekują wydania przez ten organ decyzji administracyjnej, zgodnie z przepisami Kpa, prawidłowo stwierdził, że w sprawie tej nie jest organem właściwym. Zdaniem Kolegium, Prezydent W. prawidłowo uznał, że z podania z dnia 22 października 2012 r. wynika, iż właściwym w sprawie jest sąd powszechny, dlatego też zasadnie zwrócił je wnoszącym. W celu dochodzenia zawarcia umowy sprzedaży lokalu nr [...], położonego w budynku przy ul. [...] w W. skarżący winni wnieść powództwo do sądu powszechnego, który oceni aspekty zawarcia tej umowy. Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] E. i J. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wnieśli o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...]; 2) zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazali, że w żadnym swoim piśmie kierowanym do organu nie wnosili o "wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej sprzedaży przedmiotowego lokalu". Ich zdaniem w niniejszej sprawie nie było żadnych podstaw do zastosowania przez organ przepisu art. 66 § 3 Kpa i wydania postanowienia o zwrocie wnioskodawcom podania z dnia 22 października 2012 r. o wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej sprzedaży lokalu nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w W. Skarżący uważają, że zupełnie niewłaściwe było ze strony organu wyrwanie z całej korespondencji jednego, ostatniego pisma, składającego się na akta sprawy i zupełnie dowolnego podziału zebranego w sprawie materiału dowodowego. Ostatnie pismo wnioskodawców było jedynie swego rodzaju pouczeniem organu, że przepisy Kpa obowiązują również organ. Zdaniem skarżących, organ pominął zupełnie pozostały materiał dowodowy, z którego jednoznacznie wynika, że wnioskodawcy wnoszą o zawarcie umowy sprzedaży. Podanie o zawarcie umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego skierowane jest do właściwego organu, którym w świetle protokołu nr [...] jest właśnie sprzedający i organ w niniejszej sprawie jednocześnie. Dlatego też twierdzenie organu, że podanie zostało wniesione do organu niewłaściwego jest nieuprawnione i nie znajduje poparcia w zebranym materiale dowodowym, podobnie jak i twierdzenie, że wnioskodawcy wnosili o wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej sprzedaży lokalu. Z tych względów postanowienie zasługuje na uchylenie w całości. Powracając do meritum sprawy skarżący wskazali, że zgodnie z pkt. 9 Protokołu, niniejszy Protokół stanowił podstawę do zawarcia umowy notarialnej. Natomiast zgodnie z pkt. 6 Protokołu sprzedający, nie później w terminie niż 30 dni ustali w kancelarii notarialnej wiążący dla obu stron termin zawarcia umowy kupna-sprzedaży lokalu, a niestawienie się kupującego w tym terminie, bez wcześniejszego usprawiedliwienia, może zostać uznane za jednostronne odstąpienie od zawarcia umowy i jej warunków spisanych w niniejszym Protokole. Żadnych innych możliwości odstąpienia przez którąkolwiek ze stron od umowy Protokół nie zawierał. Zarówno w ustawie, jak i w Protokole termin 30 dni jest terminem instrukcyjnym, a nie terminem, którego przekroczenie przez stronę powoduje wygaśnięcie jej zobowiązań zapisanych w Protokole. Nie wywiązanie się przez organ ze swojego zobowiązania do wskazania kancelarii notarialnej i zawarcia aktu notarialnego nie zwalnia go z podjętego zobowiązania. Interpretacja zaprezentowana przez organ prowadziłaby do możliwości obejścia obowiązujących przepisów z jednoczesnym powoływaniem się na konieczność ich stosowania, ale jedynie przez obywatela. Organ nie wskazał przepisów, które zwalniają go z obowiązku przestrzegania zapisów Protokołu, jak również nie wskazał podstawy prawnej, która powodowałaby przedawnienie żądań wnioskodawców. Wskazywanie przez organ w zwykłym piśmie, a nie w decyzji, że roszczenia wnioskodawców się przedawniły, bez wskazania podstawy prawnej i bez umożliwienia wnioskodawcom odwołania się od stanowiska organu, w sposób oczywisty narusza uprawnienia obywatela oraz przepisy Kpa. Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonego postanowienia skarżący stwierdzili, że całkowicie mylnie została odczytana wola wnioskodawców. Wniosek dotyczył zawarcia umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego, zgodnie z zawartym przez strony Protokołem. Wniosek o zastosowanie procedury Kpa dotyczył tylko i wyłącznie sposobu załatwiania spraw przez organ. Wnioskodawcy wnosili o to, aby organ wskazał jakie przepisy nie pozwalają mu na załatwienie pozytywne wniosku. Nie wystarczy, aby organ stwierdził, że przepisy nie pozwalają na pozytywne załatwienie sprawy, bo nastąpiło przedawnienie. Jakie przepisy nie pozwalają na zawarcie przez strony umowy kupna sprzedażny. Jakie przepisy wskazują, że nastąpiło przedawnienie. Taka intencja ostatniego pisma wnioskodawców była oczywista i powtarzana wielokrotnie, również w zażaleniu na postanowienie Prezydenta W. do SKO w W. Zastosowanie procedury Kpa, zgodnie z którą odmowa wszczęcia postępowania wymaga wydania decyzji lub postanowienia dawała wnioskodawcom możliwość poznania uzasadnienia prawnego, tzn. dlaczego ich wniosek nie zasługuje na uwzględnienie i dlaczego nastąpiło przedawnienie. Zarówno Prezydent W., jak i SKO w W. rozpatrywało zupełnie inne problemy, niż te poruszane przez wnioskodawców. O tym, że nie zawiera się umowy kupna w formie decyzji administracyjnej wnioskodawcy wiedzą. Wnioskodawcy nie wiedzą jednak dlaczego Prezydent nie chce zawrzeć z nimi umowy kupna w formie aktu notarialnego, bo o to wnioskodawcy wnosili do Prezydenta W., a nie o to, żeby Prezydent zawarł z nimi umowę w formie decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Poza sporem jest to, że niniejsza sprawa dotyczy zwrotu konkretnego podania – pisma z dnia 22 października 2012 r. w którym E. i J. S., powołując się na Protokół nr [...] uzgodnienia warunków sprzedaży lokalu mieszkalnego, domagali się zawarcia w formie aktu notarialnego umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w W. i że w związku z tym oczekiwali od Burmistrza Dzielnicy [...] przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji zgodnie z procedurą przewidzianą w Kodeksie postępowania administracyjnego. Takie żądanie wyraźnie wynika z treści tego podania. Sąd zwraca uwagę, że zasady gospodarowania nieruchomościami publicznymi reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – zwana dalej "ugn". Z treści art. 27 ugn wynika, że sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Jeżeli chodzi o nieruchomości lokalowe kwestię tę reguluje ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 Nr 80, poz. 903 ze zm.). Z art. 7 ust. 1 tej ustawy wynika, że odrębną własność lokalu można ustanowić w drodze umowy, a także jednostronnej czynności prawnej właściciela nieruchomości albo orzeczenia sądu znoszącego współwłasność. Wobec tego, skoro Zarząd Dzielnicy [...] w piśmie z dnia 16 października 2012 r. odmówił zawarcia umowy przedmiotowego lokalu mieszkalnego, a skarżący w piśmie z dnia 22 października 2012 r. mimo to domagają się zawarcia umowy, to w tej sprawie powstał pomiędzy Miastem W., a skarżącymi spór o nabycie przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Trafnie zatem wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., że do rozpoznania tego rodzaju sporu o charakterze cywilnym właściwa jest droga postępowania cywilnego przed sądem powszechnym (art. 1 i art. 2 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego). W tej sytuacji Prezydent W. zasadnie zastosował przepis art. 66 § 3 Kpa i poprzez wydanie postanowienia zwrócił skarżącym podanie z dnia 22 października 2012 r. Z tego przepisu wynika bowiem, że gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Sąd zwraca uwagę, że w sytuacji gdy wnoszący podanie domagają się wydania decyzji administracyjnej organ administracji publicznej w pierwszej kolejności musi zbadać, czy jest właściwy do załatwienia sprawy wskazanej w żądaniu zawartym w podaniu. Taki obowiązek wynika z art. 19 Kpa. W przypadku, gdy sprawa opisana w podaniu – tak jak w niniejszej sprawie - ma charakter sprawy cywilnej, do której rozpoznania właściwy jest sąd powszechny organ zobligowany jest wydać postanowienie o zwrocie podania wnoszącym, ponieważ nie jest właściwy do załatwienia sprawy opisanej w podaniu formie decyzji administracyjnej. Wbrew temu co twierdzą skarżący nie ma w takiej sytuacji podstaw do wydania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. Z przepisów prawa materialnego nie wynika bowiem, aby organ administracji publicznej miał kompetencję do wydania decyzji, w której mógłby rozstrzygnąć o tym, jakie zobowiązania wynikają dla sprzedającego z Protokołu nr [...], jaka jest podstawa prawna odmowy zawarcia umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego, czy zobowiązanie do zawarcia tej umowy wygasło na skutek przedawnienia roszczenia i jaki charakter ma termin 30 – dniowy wskazany w pkt. 6 Protokołu nr [...]. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem, należało skargę oddalić, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).