I SA/Wa 467/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2012 r. sprawy ze skargi Związku [...] w W. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu zmian w statucie do rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji z dnia [...] października 2011 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr[...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2011 r. Nr [..] o odmowie wpisu do Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych zmian do statutu Związku [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 25 marca 2010 r. Związek [...] wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o dokonanie w Rejestrze kościołów i innych związków wyznaniowych zmian wprowadzonych do statutu przez Walne Zgromadzenie Związku. Powyższy wniosek został rozszerzony pismem z dnia 29 lipca 2010 r., do którego dołączono uchwałę Nr 2 Walnego Zgromadzenia Związku z dnia 18 lipca 2010 r., która w pkt. 29 wprowadzała do statutu rozdział VII1 zatytułowany Oddziały Związku. Stosownie do projektowanego § 338 ust. 3 o sposobie przeprowadzenia likwidacji oddziału oraz przeznaczeniu jego majątku miało decydować Walne Zgromadzenie Związku. Ponadto uchwała nadała nowe brzmienie § 35 statutu określając m. in., że przy uchwale Walnego Zgromadzenia o likwidacji Związku musi być jednocześnie podjęta uchwała o sposobie likwidacji i o przeznaczeniu majątku i funduszy Związku. Pismem z dnia 8 października 2010 r. Minister wezwał Związek do usunięcia uchybień stwierdzonych w projektowanym statucie, w szczególności postanowień odnoszących się do tworzenia jednostek organizacyjnych mających osobowość prawną, stosowania w statucie niejednolitego nazewnictwa, czy konieczności doprecyzowania zasad dotyczących zaciągania zobowiązań majątkowych w imieniu Oddziałów Związku. Przy piśmie z dnia 25 lipca 2011 r. Związek nadesłał uchwałę nr 6 Walnego Zgromadzenia w sprawie zmiany ww. uchwały nr 2, nadając nowe brzmienie § 339 ust. 3 oraz § 35 statutu. W ocenie Ministra wprowadzone zapisy nie spełniały wymogów ustawowych, gdyż w dalszym ciągu dopuszczały określenie przeznaczenia majątku do decyzji Walnego Zgromadzenia Związku. Wobec powyższego organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia uchybień w terminie dwóch miesięcy. W odpowiedzi Związek wskazał, że w jego ocenie zmiany statutu spełniają wymogi ustawowe. Decyzją z dnia [...] października 2011 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wpisu do Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych zmian w statucie Związku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów w sposób niezbity wynika, że Oddziały Związku stosownie do projektowanego statutu mają mieć osobowość prawną. Uznał zatem, że statut w zakresie dotyczącym Oddziałów Związku musi odpowiadać wymogom określonym w art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, czyli określać, między innymi, przeznaczenie majątku pozostałego po zakończeniu likwidacji osoby prawnej kościoła lub innego związku wyznaniowego odnoszącym się do jednostek organizacyjnych mających osobowość prawną. Zaproponowany przez Związek zapis § 33 9 zd. 2, nie spełnia tego warunku bowiem w istocie dopuszcza określenie przeznaczenia majątku przez Walne Zgromadzenie Związku, jednocześnie pozostawiając mu w tym zakresie całkowitą swobodę. Podobne stanowisko Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zajął w stosunku do proponowanego brzmienia § 35 statutu, zgodnie z którym majątek Związku może zostać przekazany na cele charytatywne, na rzecz organizacji [...] lub inne cele wskazane przez Walne Zgromadzenie Związku. W ocenie Ministra omawiany przepis statutu niezgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 10 ustawy nie określa przeznaczenia pozostałego majątku przewidując, że Walne Zgromadzenie Związku może w sposób dowolny określić przeznaczenie majątku. Minister uznał zatem, że przedłożony statut nie określa przeznaczenia majątku, a tym samym, że tak zbudowany przepis nie odpowiada wymogom określonym w ustawie. Wnioskiem z dnia 2 listopada 2011 r. Związek zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku Związek wskazał, że zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji narusza art. 32 ust. 2 i 3 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania przez niewłaściwą wykładnię skutkującą odmową zarejestrowania wszystkich przedstawionych zmian w statucie. Wnioskodawca podniósł, że w uzasadnieniu decyzji podano jedynie przyczyny braku rejestracji zmian dotyczących przeznaczenia majątku pozostałego po likwidacji Związku oraz dotyczących majątku pozostałego po likwidacji Oddziału Związku. Z kolei organ rejestrowy nie podał przyczyn odmowy rejestracji zmian nie powiązanych z kwestią funkcjonowania Oddziałów Związku. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr[...] , Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, zmiany statutu kościoła lub innego związku wyznaniowego wpisanego do rejestru dokonuje się w trybie obowiązującym przy ich rejestrowaniu. Zgodnie zaś z art. 33 ust. 2 ustawy, jeżeli organ rejestrowy w trakcie postępowania w sprawie wpisu do rejestru stwierdzi braki lub uchybienia w treści wniosku, w zakresie określonym w art. 32, wyznaczy dwumiesięczny termin ich uzupełnienia, a po upływie tego terminu wyda decyzję o odmowie wpisu do rejestru. Organ rejestrowy nie ma zatem możliwości wydania decyzji o wpisie do Rejestru jedynie części projektowanych zmian statutu. Skoro bowiem do wniosku o wpis do Rejestru zmian statutu należy stosować tryb obowiązujący przy rejestrowaniu wspólnoty religijnej, w którym organ rejestrowy kończy postępowanie administracyjne wydając decyzję o wpisie danego kościoła lub innego związku wyznaniowego do Rejestru albo o jego odmowie, to tym samym musi postąpić analogicznie w kwestii dokonywania wpisów do Rejestru zmian w statucie wspólnoty religijnej. Organ nie zgodził się również z zarzutami naruszenia art. 32 ust. 2 i 3 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, podtrzymując argumentację przedstawioną we wcześniejszej decyzji z dnia [...] października 2011 r. W ocenie Ministra nie można uznać, iż statut Związku w sposób wyczerpujący, jak wynika to z ustawy, określa przeznaczenie majątku Związku lub jego likwidowanej jednostki organizacyjnej, gdyż w istocie dopuszcza określenie przeznaczenia majątku przez Walne Zgromadzenie Związku, jednocześnie pozostawiając mu w tym zakresie całkowitą swobodę. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Związek[...] wnosząc o jej uchylenie. W ocenie Związku proponowane zmiany statutu nie naruszają ustawy, lecz mieszczą się w granicach swobody kształtowania ram działania związku wyznaniowego. Zdaniem skarżącego Minister odmawiając rejestracji zmian statutowych dopuścił się naruszenia art. 33 ust.2 w zw. z art. 32 ust. 2 pkt 10 oraz art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania przez ich błędną wykładnię. Skarżący wskazał, że statut związku wyznaniowego reguluje stosunki wewnętrzne i zewnętrzne Związku, w związku z czym wykładnia poszczególnych punktów § 32 ust.2 ustawy będzie nieco inna. Mianowicie ściślejsza tam gdzie w rachubę wchodzi bezpieczeństwo obrotu prawnego i szersza odnośnie stosunków wewnętrznych, w tym dyspozycji prawami majątkowymi, których podmiotem jest Związek. Z kolei w myśl art. 36 ust. 8 ustawy, o ile statut nie stanowi inaczej majątek likwidowanego związku wyznaniowego przeznacza się decyzją administracyjną na cele charytatywno - opiekuńcze. Zdaniem skarżącego oznacza to, że statut może zupełnie nie określać przeznaczenia majątku, wówczas znajdzie zastosowanie przepis ustawy, albo może to czynić inaczej aniżeli ustawa. Skoro, jak wskazał Minister w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2012r. nie ma niebezpieczeństwa, że brak regulacji statutowej w tym zakresie uczyni niemożliwym proces likwidacji związku wyznaniowego (gdyż istnieje regulacja ustawowa), to tym bardziej zdanie skarżącego brak jest uzasadnienia dla ograniczania swobody związku regulowania tej kwestii. Minister nie wskazał w żadnej z wydanych decyzji powodów dla których niedopuszczalne są uregulowania przyjęte w projekcie zmian statutu. W ocenie Związku Minister naruszył również przepisy o charakterze proceduralnym odmawiając rejestracji wszystkich zmian statutu nie tylko zaś tych, które naruszają (w ocenie Ministra) ustawę. Minister powołał się na to, że w myśl art. 35 ust. 1 ustawy, w sprawach zmian statutu stosuje się przepisy o rejestracji związku wyznaniowego. Oznaczać to ma, że jakiekolwiek uchybienie skutkuje odmową rejestracji wszystkich zmian. Tymczasem zdaniem Związku istnieje daleko idąca różnica między rejestracją nowego związku, a zmianą statutu związku już funkcjonującego. Nie ulega wątpliwości, że jakakolwiek wadliwość statutu nowo rejestrowanego związku skutkuje odmową rejestracji, bowiem statut musi być kompletny. Inaczej rzecz się ma w przypadku istniejącego już związku, gdyż tylko zakwestionowane postanowienia nie są rejestrowane, a nadal funkcjonują te już uprzednio zarejestrowane. Odnosząc te uwagi na przedmiotowej sprawy Związek wskazał, że organ mógł dokonać rejestracji wszystkie zmiany statutu poza spornym tj. § 339 ust. 3 i § 35. Brak rejestracji tych paragrafów nie stanowiłby przeszkody dla funkcjonowania oddziałów związku, bowiem zgodnie z art. 36 ust.8 ustawy, gdy statut nie zawiera stosownych postanowień odnośnie przeznaczenia majątku jednostki organizacyjnej związku wyznaniowego majątek przeznaczany jest na cele określone tym przepisem. Natomiast odmowa rejestracji nowego brzmienia §35 statutu oznacza, że nadal funkcjonuje on w poprzedniej wersji. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej ppsa.). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2011 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie ustawy z dnia 17 maja 1989r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania i dotyczyło wpisu do Rejestru kościołów i innych związków wyznaniowych szeregu zmian w statucie Związku[...]. Zdaniem organu administracji przepis art. 35 ust. 1 ww. ustawy nie pozwala na wpisanie do rejestru jedynie części projektowanych zmian. Wynika to z treści tego przepisu, który stanowi, że zmiany statutu kościoła lub innego związku wyznaniowego wpisanego do rejestru dokonuje się w trybie obowiązującym przy ich rejestrowaniu. To powoduje konieczność wydania jedynie decyzji o wpisie do rejestru lub o odmowie wpisu do rejestru . Ponadto wskazał, że nie jest uprawniony do precyzowania treści wniosku i wpisu do rejestru części zmian w statucie. Takie stanowisko nie jest zdaniem sądu prawidłowe. Wniosek o wpisanie do rejestru szeregu zmian ( wniosek dotyczył bowiem nie tylko zmian dotyczących możliwości powoływania oddziałów związku z osobowością prawną oraz przeznaczenia majątku po likwidacji związku, ale dotyczył również szeregu zmian porządkujących tryb oraz obszar działania związku) stanowi kumulację roszczeń podzielnych. W takim wypadku przesłanki prawne rozstrzygnięcia sprawy nie muszą występować łącznie, a więc można wydzielić części sprawy i rozstrzygać kolejno o nich (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996, str. 458). Stosownie do regulacji art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej, decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Zatem decyzja administracyjna powinna rozstrzygać o istocie sprawy (w całości lub w części). W tej sytuacji nie można uznać za prawidłowe stanowisko zaprezentowane przez organ, że brak jest możliwości wpisu do rejestru części wnioskowanych zmian, które nie budziły wątpliwości organu, co do zgodności treścią powołanej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Skoro zaskarżona decyzja zawiera rozstrzygnięcia o odmowie wpisu do rejestru wszystkich wnioskowanych zmian, a z uzasadnienia wynika, że podstawą wydania decyzji odmownej są zmiany dotyczące możliwości powoływania oddziałów związku z osobowością prawną oraz przeznaczenia majątku po likwidacji związku, to należy stwierdzić, że została ona wydana z istotnym naruszeniem przepisu art. 104 k.p.a. Natomiast za prawidłowe należy uznać stanowisko dotyczące odmowy wpisu do rejestru zmian dotyczących możliwości powoływania oddziałów związku z osobowością prawną oraz określenia przeznaczenia pozostałego majątku po likwidacji związku. Ustanawiane przez Związek przepisy wewnętrzne w postaci statutu muszą być zgodne z zapisami ustawy z dnia 17 maja 1989 roku o gwarancjach wolności sumienia i wyznania. Stosownie do projektowanego § 338 ust. 3 o sposobie przeprowadzenia likwidacji oddziału oraz przeznaczeniu jego majątku miało decydować Walne Zgromadzenie Związku. Ponadto uchwała nadała nowe brzmienie § 35 statutu określając m. in., że przy uchwale Walnego Zgromadzenia o likwidacji Związku musi być jednocześnie podjęta uchwała o sposobie likwidacji i o przeznaczeniu majątku i funduszy Związku. Z treści art. 32 ust. 2 pkt 10 ww. ustawy wynika, że statut powinien zawierać sposób rozwiązania kościoła lub innego związku wyznaniowego i przeznaczenie pozostałego majątku. Zatem zapis w statucie pozwalający określić Walnemu Zgromadzeniu Związku w sposób dowolny przeznaczenie majątku należy uznać za niezgodny z tym przepisem. Również za niezgodne z przepisem art. 32 ust. 1 ww. ustawy należy uznać zapisy dotyczące przeznaczenia majątku oddziału po jego likwidacji. W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonego uchybienia przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny uwzględnić poczynione powyżej uwagi odnośnie rozstrzygnięcia o wniosku skarżącego.