I SA/Wa 468/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu zażalenia J. B., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] nr [...] z [...] października 2018 r. o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyła J.B. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z [...] sierpnia 2018 r. J. B. wystąpiła o wydanie zaświadczenia, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...] - Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z [...] listopada 1969 r., znak [...], jest ostateczna. Postanowieniem z [...] października 2018 r. Prezydent [...] odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści. Zażalenie na ww. postanowienie złożyła J. B. Postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] października 2018 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 217, 218 i 219 kpa oraz orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące tych regulacji. Kolegium podniosło, że postępowanie o wydanie zaświadczenia ma charakter uproszczony. Zawarty w art. 218 § 2 kpa zwrot "w niezbędnym zakresie" oznacza, że postępowanie wyjaśniające ma się ograniczyć do przeprowadzenia tylko takich ustaleń, które pozwolą na urzędowe potwierdzenie faktów lub stanu prawnego na podstawie zgromadzonych przez organ dokumentów. Kolegium podkreśliło, że organ może odmówić wydania zaświadczenia m.in. w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych, będących w posiadaniu tego organu (art. 218 a contrario), albo gdy żąda poświadczenia nieprawdy. Jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe. W ocenie Kolegium, w sytuacji braku danych, na podstawie których mógłby wydać zaświadczenie, że decyzja z [...] listopada 1969 r. jest ostateczna, Prezydent mógł jedynie odmówić wydania tego zaświadczenia. Jeżeli bowiem Prezydent nie posiada rejestrów, dokumentów lub innych danych, które pozwalałyby potwierdzić ostateczność ww. decyzji, nie może wydać zaświadczenia zgodnego z żądaniem strony. Kolegium nie podzieliło również zarzutu naruszenia art. 218 § 2 oraz art. 7 kpa. W ocenie organu, art. 218 § 2 kpa nie daje bowiem prawa do konstruowania treści zaświadczenia w oparciu o dane nie mające odzwierciedlenia w dokumentach pozostających w dyspozycji organu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyła J. B. zarzucając mu naruszenie: 1) art. 218 § 1 w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., poprzez odmowę wydania zaświadczenia potwierdzającego przymiot ostateczności decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1969 r., dalej "decyzji", w sytuacji w której organ jest w posiadaniu akt sprawy zakończonej wydaniem ww. decyzji, gdzie znajdują się dokumenty świadczące o otrzymaniu decyzji przez jej adresatów oraz prowadzeniu przez Prezydium Rady Narodowej w [...] procedury zmierzającej do wykonania przedmiotowej decyzji poprzez zawarcie aktu notarialnego; 2) art. 218 § 2 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i niezbadanie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, tj. wezwań Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1970 r., [...] maja 1971 r., [...] kwietnia 1972 r. i [...] października 1972 r. skierowanych do B. i A. J. do zgłoszenia się do Państwowego Biura Notarialnego, pisma B. J. z [...] listopada 1972 r. do Prezydium Rady Narodowej w [...] oraz pisma Prezydium Rady Narodowej [...] - Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] marca 1970 r. zatytułowanego "Delegacja służbowa", które to dokumenty niewątpliwie świadczą o doręczeniu decyzji jej adresatom, jak również niewniesieniu od niej odwołania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem dokonanie analizy ww. dokumentów doprowadziłoby organ odwoławczy do innego rozstrzygnięcia sprawy w tym zakresie; 3) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dlaczego organ odmówił mocy dowodowej dokumentom znajdującym się w aktach, z których wynika że decyzja została przez adresatów odebrana, a Prezydium Rady Narodowej w [...] prowadziło procedurę zmierzającą do wykonania przedmiotowej decyzji poprzez zawarcie aktu notarialnego, co prowadzi do wniosku, że organ nie przeanalizował dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a tym samym jedynie pozornie rozpatrzył odwołanie; 5) art. 7 i 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie jakichkolwiek czynności zmierzających do załatwienia sprawy oraz prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający realizację legalnie wydanej decyzji administracyjnej. Powołując się na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 218 § 1 i § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), zwanej dalej "K.p.a.", które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którym organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] października 2018 r. o odmowie wydania zaświadczenia, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1969 r. jest ostateczna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowią art. 217 w zw. z art. 218 § 2 i art. 219 K.p.a. Powołane regulacje zawiera Dział VII K.p.a. zatytułowany: "Wydawanie zaświadczeń", który dotyczy warunków wydawania zaświadczeń przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 217 K.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Z kolei, stosownie do art. 218 § 1 K.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Jak zaś wynika z art. 218 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Wniosek skarżącej dotyczył wydania zaświadczenia potwierdzającego przysługiwanie decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1969 r. przymiotu ostateczności. Przymiot ostateczności ww. decyzji wynikał z kolei z regulacji art. 12 K.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania tej decyzji. Zgodnie z powołanym przepisem, decyzje od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne i mogą być uchylone lub zmienione tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie przyjmuje się, że potwierdzenie przymiotu ostateczności decyzji następuje na podstawie akt sprawy. Akta sprawy to akta, które znajdują się w posiadaniu organu. Przy tym, potwierdzenie przymiotu ostateczności nie jest ustaleniem stanu faktycznego sprawy w celu przeprowadzenia autorytatywnej konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku jednostki, lecz potwierdzeniem, na podstawie akt sprawy, czy ze względu na niewykorzystanie prawa odwołania, decyzja nabyła przymiot ostateczności. Rację ma skarżąca, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o uzyskanie zaświadczenia, zwłaszcza jeśli dotyczy to jak w rozpoznawanej sprawie decyzji wydanej pięćdziesiąt lat temu, dowodzenie należy oprzeć na wszelkich dostępnych dowodach, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie są sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 K.p.a.). Przepis ten konkretyzuje zawartą w art. 7 K.p.a. naczelną zasadę dochodzenia prawdy materialnej, czyli zgodnej z rzeczywistością. Zgodzić należy się z przywołanym w skardze poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 160/14, że art. 218 § 2 K.p.a., w związku z art. 7 K.p.a. wyłącza formalistyczne postępowanie organu właściwego do wydania zaświadczenia. Jak trafnie wskazano w ww. wyroku, art. 218 § 2 K.p.a. nie wprowadza ograniczeń dowodowych. NSA rozstrzygnął również, że jeżeli nie jest podważany fakt wydania decyzji, uchylenia lub stwierdzenia jej nieważności, potwierdzenie przymiotu ostateczności mieści się w dopuszczalnych granicach domniemania faktycznego, nienaruszającego przepisów prawa. Uprzednio należy jednak wyczerpać wszelkie możliwości ustalenia, czy decyzja została zaskarżona w trybie odwoławczym. Analiza akt sprawy i uzasadnień zaskarżonych rozstrzygnięć potwierdza, że takich możliwości dowodowych organy w przedmiotowym postępowaniu nie wyczerpały. Z uzasadnień zaskarżonych rozstrzygnięć wynika, że powodem odmowy wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści był brak dokumentów, które potwierdzałyby, że decyzja z [...] listopada 1969 r. jest ostateczna. Rozpoznając wniosek skarżącej organy obu instancji nie ustosunkowały się jednak do treści innych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy zakończonej ww. decyzją (wezwania Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1970 r., [...] maja 1971 r., [...] kwietnia 1972 r. i [...] października 1972 r. skierowane do B. i A. J. do zgłoszenia się do Państwowego Biura Notarialnego, pismo B. J. z [...] listopada 1972 r. do Prezydium Rady Narodowej w [...] oraz pismo Prezydium Rady Narodowej w [...] - Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] marca 1970 r. zatytułowane "Delegacja służbowa"), choć skarżąca w toku przedmiotowego postępowania konsekwentnie podnosiła, że dokumenty te świadczą o otrzymaniu decyzji z [...] listopada 1969 r. przez jej adresatów oraz o okoliczności przystąpienia przez organ do jej wykonania, co z kolei implikuje ostateczność tej decyzji. Tymczasem art. 75 § 1 K.p.a., ustanawiając zasadę, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, wymienia tym zakresie w szczególności m. in. dokumenty. Zważywszy na zasady określone w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., nie można przyjąć, że brak w aktach sprawy zakończonej wydaniem decyzji z [...] listopada 1969 r. dowodów doręczenia decyzji stronom oraz dowodów niezłożenia odwołania od decyzji zwalnia organy administracji z obowiązku dokonania analizy treści wskazywanych przez stronę innych dokumentów mogących świadczyć o otrzymaniu decyzji przez jej adresatów oraz przystąpieniu przez ówcześnie działający organ do wykonania tej decyzji. Jak wskazano powyżej, zgodnie z wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, obowiązkiem organów jest podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Oparcie dowodzenia, zgodnie z powyższą zasadą, na wszelkich dostępnych dowodach, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie są sprzeczne z prawem, jest tym bardziej istotne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, gdzie wniosek skarżącej dotyczy potwierdzenia ostateczności decyzji wydanej pięćdziesiąt lat temu. Podsumowując, w ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy obu instancji nie wyczerpały wszelkich możliwości ustalenia, czy decyzja z [...] listopada 1969 r. została zaskarżona w trybie odwoławczym, czym naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 218 § 1 i § 2 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji konieczne stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta [...] z [...] października 2018 r. Rozpoznając sprawę ponownie organ wyda stosowne rozstrzygnięcie uwzględniając ocenę Sądu przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), orzekł jak w sentencji.