I SA/Wa 469/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Agnieszka Miernik (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2009 r. sprawy ze skargi Gminy F. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy F. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2008r., nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1991 r. , nr [...], w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę F. z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 1991 r. stwierdził nabycie przez Gminę F. prawa własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów wsi S., uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w kartach inwentaryzacyjnych nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku Nadleśnictwa B., decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1991r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję wskazując, że wnioskodawca nie legitymuje się przymiotem strony postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 października 2007r., sygn. akt I SA/Wa 1084/07 uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2007 r. i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] października 2006 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1991 r., w części dotyczącej działki nr [...]. Od powyższej decyzji Wójt Gminy F. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 października 2007 r., którym jest związany, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zachodzi konieczność ustalenia, czy przedmiotowa działka wchodziła w skład państwowego gospodarstwa leśnego, poprzez ustalenie, czy działka nr [...] stanowi część działki nr [...], jak również odniesienia się do zapisów w rejestrze gruntów. Minister wskazał, że zebrany w trakcie postępowania wyjaśniającego materiał dowodowy wskazuje na rozbieżności w zakresie tego, czy działka nr [...] odpowiada działce nr [...], czy też jest to odrębna działka. Organ stwierdził, że wątpliwości w zakresie stanu prawnego działki nr [...] nie mogą zostać wyjaśnione w trakcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, lecz powinny zostać wyjaśnione przez Wojewodę w postępowaniu komunalizacyjnym. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozbieżności w określeniu stanu prawnego działki nr [...] dają podstawę do stwierdzenia, że organ wydający decyzję komunalizacyjną naruszył art. 77 § 1 Kpa, które to naruszenie w ocenie organu miało istotny wpływ na zastosowanie prawa materialnego, tj. niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a jedynie oparcie się na dokumentacji przedstawionej przez Gminę F., na co wskazuje wprost Wojewoda [...] w piśmie z dnia 31 sierpnia 2006 r., nr [...]. W ocenie Ministra powyższe uchybienie w konsekwencji spowodowało, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1991 r., nr [...], w części dotyczącej działki nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Organ podkreślił, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ nie orzeka, co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest więc przeprowadzenie od początku postępowania dowodowego, lecz ocena prawna wydanej decyzji administracyjnej. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. Od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2009 r. Gmina F. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji Ministra z dnia [...] października 2008 r. Zaskarżonej decyzji Gmina zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, a w szczególności: art. 156 § 1 pkt 2 Kpa przez uznanie, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1991 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa i stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności, art. 77 Kpa przez uznanie, że decyzja komunalizacyjna wydana została z naruszeniem prawa poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez uznanie, że decyzja komunalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu wobec stwierdzenia, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje w sposób niewątpliwy, że działka nr [...] w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji stopnia podstawowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja komunalizacyjna została wydana zgodnie z zasadami przewidzianymi w ustawie komunalizacyjnej, która nadto przewidywała określony, szczególny tryb przy jej wydawaniu, stosownie do treści art. 17,art. 17a i 18 tej ustawy. W ocenie strony skarżącej, Wojewoda [...], na podstawie przedstawionych przez Gminę dokumentów, znajdujących się w aktach, które potwierdzały istniejący stan prawny i faktyczny i który nie był w żaden sposób wątpliwy, tj. że działka [...] znajduje się w ewidencji gruntów, jest położona w granicach ewidencyjnych gruntów wsi S., stanowiła własność Skarbu Państwa i należała do ówczesnego Urzędu Gminy w dniu 27 maja 1990 r., w sposób wyczerpujący zebrał i ocenił materiał dowodowy. Skarżąca zauważyła, że uznanie, iż przy wydawaniu decyzji komunalizacyjnej naruszono art. 77 Kpa oraz rażąco naruszono art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., albowiem istnieją rozbieżności w dokumentach, wynika z tego, że organ oparł się na decyzji z 1998 r. i operacie geodezyjnym z 2008 r., a więc dokumentach z lat późniejszych niż data komunalizacji. W ocenie Gminy takie działanie organu jest bezprawne, skoro przepis art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., orzecznictwo sądowe i administracyjne jasno i jednoznacznie wskazuje, że dla komunalizacji mienia ogólnonarodowego z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny dotyczący tego mienia istniejący w dniu 27 maja 1990 r., a nie wcześniejszy, a tym bardziej późniejszy. Nie ma też żadnego znaczenia dla komunalizacji dokonanie zmian w ewidencji gruntów, podział nieruchomości, przekształcenia geodezyjne, utworzenie działki po dacie 27 maja 1990 r., gdy była ona częścią innej nieruchomości w tej dacie. Zdaniem skarżącej, Nadleśnictwo B. nie przedstawiło dowodu na to, że działka nr [...] położona jest w S., a nie w S. Nie przedstawiło żadnych dowodów na to, że działka ta należała do Nadleśnictwa na dzień 27 maja 1990 r. poza jedynie gołosłownymi twierdzeniami, oraz dokumentami z lat późniejszych, że działka [...] to także działka nr [...] – co podkreśliła Gmina - istniejąca nadal jako działka [...] w ewidencjach. Gmina wskazała, że Nadleśnictwo prezentuje wyłącznie dokumenty stworzone po 27 maja 1990 r., które dotyczą stanu i okresu późniejszego, dlatego nie mogą mieć już żadnego znaczenia dla podważenia bytu prawnego deklaratoryjnej decyzji komunalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1991 r., nr [...], w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez Gminę . z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Z akt sprawy wynika bowiem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 października 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1084/07 uchylił decyzje nadzorcze Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. obowiązywała ustawa z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63 poz. 494 ze zm.), zgodnie z którą państwowe lasy i grunty leśne wraz ze związanymi z nim gospodarczo gruntami nieleśnymi oraz nieruchomościami i ruchomościami służącymi do prowadzenia gospodarstwa leśnego stanowiły państwowe gospodarstwo leśne, nad którym zwierzchnie kierownictwo i nadzór sprawował Minister Leśnictwa - naczelny organ administracji rządowej (art. 1 i art. 6 ustawy o państwowym gospodarstwie rolnym), a to skutkuje uznaniem wyłączenia nieruchomości z komunalizacji. Sąd zauważył, że w aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów dotyczący działki nr [...] gdzie zakwalifikowano jej charakter jako leśny ([...]), natomiast ze złożonej na rozprawie mapy geodezyjnej wynika, że działka nr [...] stanowi część dawnej działki nr [...] (obecnie nr [...]), która jest w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa B. Sąd stwierdził, że okoliczności te nie zostały ocenione przez organ, który wskazywał jedynie, że fakt należenia przedmiotowej działki do lasów państwowych nie został udowodniony. Sąd zalecił organowi nadzoru aby ten ponownie rozpatrując sprawę przede wszystkim odniósł się do zapisów w rejestrze gruntów oraz ustalił, czy działka nr [...] nie stanowi w istocie części działki nr [...]. W pierwszej kolejności należało więc ocenić, czy decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] została wydana z uwzględnieniem oceny prawnej i zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2007 r., które wiążą również i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem skargi. Zdaniem Sądu, analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnił wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ nadzoru pismem z dnia 31 stycznia 2008 r. zwrócił się do Lasów Państwowych Nadleśnictwo B., Wójta Gminy F. i Starosty P. o przedłożenie dokumentów celem udowodnienia, czy działka nr [...] stanowi część działki nr [...] (działki nr [...]). W toku postępowania organ nadzoru uzyskał stanowisko Gminy F. (pismo z dnia 4 lipca 2006 r.), w którym Gmina stwierdziła, że działka nr [...] nigdy nie była w posiadaniu Nadleśnictwa B., a jako mienie wsi S. i grunt leśny Państwowego Funduszu Ziemi w 1972 r. protokołem zdawczo – odbiorczym została przekazana zgodnie z obowiązującymi przepisami Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w F. dla wsi S. Gmina wskazała, że w okresie 1981 -1990 Gmina prowadziła na tej działce gospodarkę leśną na podstawie programu zagospodarowania lasów. Na potwierdzenie swego stanowiska Gmina złożyła protokół zdawczo – odbiorczy, plany urządzania lasów, wypis z rejestru gruntów dla działki nr [...], zeznania dwóch świadków, odpis z księgi wieczystej Kw nr [...]. Z kolei Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. popierają wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (pismo z dnia 30 kwietnia 2008 r.) twierdząc, że działka [...] położona we wsi S. zawiera się w działce nr [...] (wcześniej nr [...]) położonej we wsi S. i od 1973 r. jest w posiadaniu Nadleśnictwa B. Na dowód czego skarżący przedłożył operat geodezyjny stanu prawnego i stanu ewidencji gruntów dotyczący działki nr [...] i działki nr [...] zawierający odpis z księgi wieczystej Kw nr [...], wypis z rejestru gruntów, wykaz zmian gruntowych, sprawozdanie techniczne, protokół z badania księgi wieczystej Kw nr [...], szkic oznaczenia punktów granicznych działek nr [...] i [...]. W postępowaniu odwoławczym Gmina F. na potwierdzenie swego stanowiska przedłożyła m.in. wypis z rejestru gruntów według stanu na dzień 27 maja 1990 r. dla działki nr [...] , zaświadczenie Starosty Powiatowego w P. z dnia [...] listopada 2008 r. poświadczające stan władania gruntem oznaczonym nr [...] i opis taksacyjny lasu z 1980 r. Jak słusznie zauważył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji z dokumentacji sprawy wynika, że istnieją rozbieżności, co stanu geodezyjno – prawnego skomunalizowanego gruntu. Z opinii biegłego geodety wynika bowiem, że działka nr [...] znajduje się w granicach działki nr [...] położonej we wsi S. i na podstawie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z 1956 r. i zaświadczenia tegoż Prezydium z 1969 r. została przekazana Skarbowi Państwa - Lasom Państwowym i wówczas założono dla tego gruntu księgę wieczystą. Z protokołu zdawczo – odbiorczego z 1972 r. wynika zaś, że działka nr [...] położona we wsi S. została przekazana Gromadzkiej Radzie Narodowej w F. i działka ta ma założoną odrębną księgę wieczystą Kw nr [...]. Jednocześnie w przedłożonym zaświadczeniu Starosty P., odpisie z rejestru gruntów według stanu na 27 maja 1990 r. i opisie taksacyjnym lasu wsi K. widnieje wzmianka, że działka nr [...], to mienie gminne (wsi K.). O tym, że mienie obejmujące działkę nr [...] stanowiło mienie gminne, a nie państwowe wspominają też świadkowie w swych zeznaniach (protokoły z dnia 6 grudnia 2007 r.). Rację należy zatem przyznać Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, że w niniejszej sprawie Wojewoda [...] rażąco naruszył art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, skoro wydał decyzję komunalizacyjną z 1991 r. opierając się jedynie na dowodach korzystnych dla Gminy F. i pomijając obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej wynikający z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Sąd zauważa, że celem postępowania nadzorczego, o którym mowa w przepisie art. 156 Kpa nie było ustalenie istoty sprawy (istnienia podstaw do komunalizacji mienia, czy przeszkód do nabycia mienia w tym trybie), ale jedynie zbadanie legalności (zgodności z prawem) wydanej w sprawie decyzji komunalizacyjnej. Wskazać też należy, że naruszenie prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, rozumiane jest szeroko, bo składają się na nie przepisy prawa materialnego i procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym i kompetencyjnym. Wady te powstają m. in w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji administracyjnej. Skoro więc decyzja komunalizacyjna została wydana w warunkach oczywistej rozbieżności w materiale dowodowym sprawy, to Minister zasadnie stwierdził jej nieważność, nie przesądzając przy tym, że działka nr [...] jest wyłączona z komunalizacji. Skutkiem prawnym decyzji orzekającej o nieważności będzie zaś to, że sprawa o nabycie przez Gminę F. działki nr [...] w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. będzie prowadzona od początku, a wydana w sprawie decyzja zapadnie po rozważeniu przez Wojewodę argumentów każdej ze stron i po dokonaniu oceny przedłożonych przez strony dowodów, jak i dokumentacji zgromadzonej przez organ z urzędu, która odnosi się do stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu 27 maja 1990 r. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.