I SA/Wa 47/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi D. S. i T. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...] marca 1989 r., nr [...] ustalającej odszkodowanie w kwocie [...] zł za wywłaszczoną nieruchomość położoną w Ł. przy ul. [...], oznaczoną jako dz. nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącą własność D. S. i T. S. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] marca 1988 r., nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy w Ł. orzekł w pkt 1 o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, natomiast w pkt 2 ustalił odszkodowanie na rzecz byłych właścicieli w wysokości [...] zł. Powyższa decyzja utrzymana została w mocy decyzją Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w B. z dnia [...] maja 1988 r., nr [...]. Wyrokiem z dnia 11 listopada 1988 r., sygn. akt SA/Lu 546/88 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie uchylił decyzję z dnia [...] maja 1988 r. w części orzekającej o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość, natomiast w pozostałej części oddalił skargę D. i T. małżonków S. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przy ustalaniu odszkodowania organ błędnie przyjął, że działka nr [...] stanowi nieruchomość rolną. Nieruchomość ta położona jest bowiem na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne i odszkodowanie powinno zostać ustalone w oparciu o ceny aktualnie kształtujące się w obrocie takimi gruntami. W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] stycznia 1989 r., nr [...] Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w B. uchylił decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...] marca 1988 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Naczelnik Miasta i Gminy w Ł., decyzją z dnia [...] marca 1989 r. ustalił, na rzecz byłych właścicieli, odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł, w tym za grunt [...] zł, natomiast za drzewa i krzewy leśne [...] zł. Postanowieniem z dnia [...] maja 1989 r., nr [...] Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w B. stwierdził niedopuszczalność odwołania T. S. od powyższej decyzji z uwagi na wniesienie go z uchybieniem terminu. Wnioskiem z dnia 10 grudnia 2009 r. D. S. i T. S. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] marca 1989 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1989 r. i wskazał, że wydano ją zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm., dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa"). Na skutek odwołania D. S. i T. S., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy Ł. z dnia [...] marca 1989 r. wydana została na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej z dnia 29 kwietnia 1985 r. oraz § 6 i 7 uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1985 r. (Dz. U. Woj. Bialskopodlaskiego Nr 7, poz. 159) w sprawie ustalenia zasad odszkodowania za wywłaszczone grunty położone na terenie województwa bialskopodlaskiego. Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie za grunty pod zabudową i grunty niezabudowane ustala się według zasad określonych dla poszczególnych miejscowości przez radę narodową stopnia wojewódzkiego. Stosownie natomiast do ust. 3 przy ustalaniu zasad odszkodowania za grunty wymienione w ust. 2 uwzględnia się ich położenie i stopień wyposażenia w urządzenia komunalne, a ponadto jak stanowi ust. 4 odszkodowanie powinno uwzględniać aktualnie kształtujące się ceny w obrocie gruntami. Minister wskazał, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 11 listopada 1988 r., Naczelnik Miasta i Gminy Ł. ustalił odszkodowanie w oparciu o ceny gruntów w obrocie wolnorynkowym, obowiązujących w 1989 r. według notowań Izby Skarbowej w B. z uwzględnieniem cen w obrocie cywilno-prawnym zawartych w aktach notarialnych z drugiej połowy 1988 r. i początku 1989 r. oraz o opinię biegłego z dziedziny leśnictwa. Ze znajdującej się w aktach sprawy odręcznej notatki dotyczącej obliczenia wartości nieruchomości gruntu przeznaczonego pod budownictwo spółdzielcze wynika, że średnia cena 1 m2 została ustalona na kwotę [...] zł. W celu ustalenia odszkodowania organ oparł się na powołanej uchwale z dnia [...] października 1985 r. w sprawie ustalenia zasad odszkodowania za wywłaszczone grunty położone na terenie województwa [...]. Stosownie do § 6 tej uchwały odszkodowanie za pozostałe grunty wymienione w art. 39 ust. 1 i 3 ustawy wywłaszczeniowej ustala się mnożąc stawkę podstawową, która stanowi 50% przeciętnej ceny gruntu w obrocie wolnorynkowym według notowań Izby Skarbowej na dzień 31.XII roku poprzedniego dla poszczególnych miast i ceny dla miasta T. w odniesieniu do wszystkich wsi – przez sumę punktów uzyskanych przy uwzględnieniu cen podanych w § 7. Mając na uwadze § 6 uzyskano kwotę [...] zł za m2, którą następnie pomnożono, stosownie do § 7 uchwały, przez wartość współczynnika [...]. Na tej podstawie uzyskano kwotę odszkodowania w wysokości [...] zł za 1 m2 gruntu. Kwota ta pomnożona przez ilość m2 dała prawidłowo ustaloną kwotę odszkodowania w wysokości [...] zł. Odszkodowanie za drzewa i krzewy ustalone zostało natomiast w wysokości [...] zł we wcześniej prowadzonym postępowaniu na podstawie opinii biegłego, a które nie zostało zakwestionowane przez NSA w wyroku z dnia 11 listopada 1988 r. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego sporządzenia operatu szacunkowego przez biegłego rzeczoznawcę organ wskazał, że przepisy ustawy wywłaszczeniowej, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji, nie przewidywały obowiązku sporządzenia takiej opinii. Mając powyższe na uwadze Minister uznał, że prawidłowo Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1989 r. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli D. S. i T. S. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazali, że pomimo stwierdzenia w decyzji odszkodowawczej, iż wysokość odszkodowania ustalono na podstawie cen w obrocie nieruchomościami według wskazań Izby Skarbowej w B., w aktach postępowania nie ma żadnych dowodów, które pozwalałyby na ocenę, jaka była wysokość cen podobnych nieruchomości w Ł. i mieście T. na dzień 31 grudnia 1988 r. Z powyższego zdaniem skarżącego wynika, że Naczelnik Miasta i Gminy w Ł. nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia ceny wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej. Zdaniem skarżących ustalenie stanu faktycznego nie może sprowadzać się do wpisania w notatce przez urzędnika całkowicie dowolnie wyliczonej ceny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w toku dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organ administracji rozpoznając sprawę nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna, a podniesione w niej zarzuty w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z ustanowioną w art. 16 k.p.a generalną zasadą trwałości decyzji administracyjnych uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych ustawowych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1989 r. Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. ustalającej odszkodowanie w wysokości [...] złotych za wywłaszczoną nieruchomość położoną w Ł. przy ulicy [...] oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2. Postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 156-158 kpa podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art.156 § 1 kpa. W postępowaniu prowadzonym w trybie art.156 § 1 kpa - którego przedmiotem jest wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji - niezbędna jest ocena rodzaju naruszenia ściśle określonych zasad z punktu widzenia kwalifikowanych podstaw przewidzianych dla tego rodzaju postępowania nadzwyczajnego. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art.156 § 1 kpa organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji prawidłowo odpowiedziały na zarzuty wniosku skarżącego w sprawie decyzji wydanej w dniu [...] marca 1989 r. nie podzielając okoliczności naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 3 kpa poprzez wydanie przedmiotowej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie i po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów sąd uznał, że nie dają one podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji organu II instancji, gdyż rozstrzygnięcie to nie narusza przepisów prawa. Minister prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja z dnia [...] marca 1989 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa skutkującym stwierdzeniem jej nieważności. Zarzuty skarżącego są chybione, sprzeczne z przepisami prawa oraz utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych. Decyzja z dnia [...] marca 1989 r. wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.)- w szczególności przepisu art. 59 tejże ustawy oraz na podstawie uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia 25 października 1985 r. (Dz. U. Woj. Bialskopodlaskiego Nr 7, poz.159). Na mocy powołanej podstawy prawnej decyzji, w stosunku do której Minister odmówił stwierdzenia nieważności, podnieść należy, że w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji ustawodawca nie nakładał obowiązku sporządzenia w toku postępowania wywłaszczeniowego i ustalającego odszkodowanie, opinii przez biegłego a tym bardziej operatu szacunkowego. Z ust. 1 powoływanego przepisu wynika, że odszkodowanie za grunty pod zabudową i grunty nie zabudowane ustala się według zasad określonych dla poszczególnych miejscowości przez Radę Narodową stopnia wojewódzkiego, natomiast z ust. 4 powoływanego przepisu wynika, że odszkodowanie powinno uwzględniać aktualnie kształtujące się ceny w obrocie gruntami. Zmiana dotycząca ustalenia odszkodowania - w razie potrzeby - po zasięgnięciu opinii biegłych lub innych osób, o których mowa w art. 44 ust. 1 niniejszej ustawy, nastąpiła dopiero w dniu 5 grudnia 1990 r. (Dz. U. z 1990 Nr 79, poz. 464). Z sentencji i uzasadnienia decyzji z dnia [...] marca 1989 r. wynika zdaniem sądu podstawa prawna, w oparciu o którą została wydana i oparta na niej metoda wyliczenia odszkodowania. Wartość w niej wskazana odnosiła się zarówno do dyspozycji przepisu ustawy jak też wydanej na jej podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej. Nie sposób wobec powyższego stwierdzić, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej czy też z rażącym naruszeniem prawa - brak bowiem podstaw do takiego stwierdzenia. Nie ma zatem w przedmiotowej sprawie znaczenia dla jej rozstrzygnięcia odręczna notatka z wyliczeniami załączona do akt sprawy administracyjnej. Na marginesie trzeba dodać, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie prawidłowo ustalono, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1989 r., gdyż nie narusza ona rażąco prawa. Jest to stanowisko zgodne z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które przyjmuje, że termin pojęcia "rażące naruszenie prawa" należy rozumieć jako oczywistą sprzeczności pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Wynika to z gramatycznej i językowej wykładni tego pojęcia, a według Słownika Języka Polskiego (Warszawa 1993, t. III, s. 24 ) "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży. Takiego naruszenia nie stwierdzono w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. i dlatego skarga podlegała oddaleniu. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).