I SA/Wa 471/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Joanna Skiba Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2009 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o oddaniu gruntów w użytkowanie wieczyste oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni [...] w Warszawie o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2007 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Urzędu [...] W. nr [...] z dnia [...] czerwca 1985 r. w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni [....] terenu położonego w W. w rejonie ulic: [...], w części dotyczącej oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości M. i M. K. o pow. [...] m2. Zaskarżona decyzja została wydana następującym stanie sprawy. Decyzją Urzędu [...] W. nr [...] z dnia [...] czerwca 1985 r. orzeczono o oddaniu w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni [...] terenu położonego w W. w rejonie ulic: [...]. M. i M. K. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu [...] W. nr [...] z dnia [...] czerwca 1985 r., podnosząc, że nieruchomość o pow. [...] m2 oznaczona jako działka nr [...] w dniu wydania kwestionowanej decyzji stanowiła ich własność i nie mogła być oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Urzędu [...] W. nr [...] z dnia [...] czerwca 1985 r., w części dotyczącej oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości M. i M. K. o pow. [...] m2. Od powyższej decyzji Spółdzielnia [...] złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie. W uzasadnieniu Spółdzielnia podniosła, że w niniejszej sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, ponieważ przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło (dokonano zniszczenia rzeczy, której nie można odtworzyć), a spełniane przez grunt funkcje są inne niż te, które spełniał w on 1985 r. Nie ma zatem możliwości, aby przywrócić mu funkcje gruntu rolnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2007 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotem rozważań o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, może być jedynie ustalenie, czy dana decyzja w dacie jej wydania była dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 Kpa. Kolegium ustaliło, że decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1985 r. orzeczono o oddaniu w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [...] terenu położonego w W. w rejonie ulic: [...]. Powyższą decyzją objęto także grunt o pow. [...] m2 oznaczony wówczas w rejestrze pomiarowym jako działka nr [...] z obrębu [...], stanowiąca wówczas własność M. i M. K. Nieruchomość ta została wywłaszczona dopiero na podstawie decyzji nr [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu z dnia [...] kwietnia 1987 r. Organ nadzoru, oceniając decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 1985 r. z punktu widzenia rażącego naruszenia prawa, wskazało, że przepis art. 10 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159) w swej treści przewiduje, iż w użytkowanie wieczyste może być oddany tylko teren państwowy. Skoro zatem oddawany w użytkowanie wieczyste teren, w momencie wydawania kwestionowanej decyzji był terenem prywatnym, należącym do M. i M. K., to decyzja taka jest decyzją obarczoną wadą, powodującą nieważność tej decyzji, (rażąco narusza art. 10 obowiązującej w dniu jej wydania ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach), w części w której dotyczyła ona oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości będącej wówczas własnością M. i M. K. Odnosząc się do kwestii wywołania przez kwestionowaną decyzję nieodwracalnych skutków prawnych Kolegium wskazało, że kierowało się oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2060/05. W wyroku tym Sąd stwierdził, że błędne jest przekonanie, jakoby zawarcie umowy o oddanie terenu Spółdzielni w użytkowanie wieczyste w formie aktu notarialnego powodowało, że decyzja z dnia [...] czerwca 1985 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Sąd zawrócił uwagę, że pomiędzy decyzją będącą przedmiotem postępowania, a umową z [...] listopada 1997 r. nie zachodzi tego rodzaju związek, o jakim mowa w powołanej w skardze uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92 (OSNC 1992/12/211). Sąd zauważył, że przedmiotowa decyzja została wydana w czasie obowiązywania ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., której art. 20 ust. 1 i 2 przewidywał dwuetapowy tryb ustanawiania prawa użytkowania wieczystego, z czego pierwszy obejmował wydanie przez właściwy organ decyzji administracyjnej, drugi natomiast zawarcie - na podstawie tejże decyzji - umowy cywilnoprawnej. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie przepis ten nie znalazł jednak zastosowania. W wykonaniu decyzji z dnia [...] czerwca 1985 r. nie została bowiem zawarta umowa w formie aktu notarialnego. Ustanowienie na rzecz Spółdzielni prawa użytkowania wieczystego nastąpiło już pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), co wyraźnie wskazano w § 5 umowy z dnia 28 listopada 1997 r., a więc w oparciu o faktyczną przesłankę posiadania nieruchomości przez Spółdzielnię (art. 88a ust. 2-4). W ocenie Kolegium, w wyroku tym Sąd wyraźnie wskazał, że brak jest podstaw do przyjęcia, że nieodwracalny skutek prawny w postaci ustanowienia prawa użytkowania wieczystego umową notarialną z dnia [...] listopada 1997 r. wywołała decyzja z dnia [...] czerwca 1985 r., czym organ – na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – jest związany. Organ nadzoru, odnosząc się do stanowiska wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącego zagadnienia nieodwracalnych skutków prawnych, stwierdził, że nieodwracalność skutków prawnych oznacza stan prawny, a nie faktyczny, którego istnienia, nie da się odwrócić w administracyjnym toku postępowania oraz że przy ocenie tej kwestii nie powinno się brać pod uwagę późniejszych zdarzeń, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Zdaniem Kolegium, faktyczna zmiana przeznaczenia nieruchomości i jej zagospodarowanie nie oznaczają, że nie ma przedmiotu postępowania. Wskazane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności utrudniają realizację uprawnień przez dawnych właścicieli nieruchomości, lecz nie stanowią o nieodwracalności skutków prawych decyzji. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2009 r. Spółdzielnia [...] w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze Spółdzielnia wniosła o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2009 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zaskarżonym decyzjom skarżąca zarzuciła naruszenie art. 107 § 1, art. 156 § 2 i art. 11 Kpa. W uzasadnieniu Spółdzielnia podniosła, że Kolegium w osnowie decyzji z dnia [...] października 2007 r. stwierdziło nieważność w części decyzji wstępnej Urzędu [...] W. nr [...] z dnia [...] czerwca 1985 r. w zakresie dotyczącym oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości M. i M. K. o pow. [...] m2, bez bliższego oznaczenia ani opisania tej nieruchomości. Skarżąca podniosła, że decyzja Urzędu [...] W. dotyczyła terenu o pow. [...] ha, a więc obszaru wielokrotnie większego od nieruchomości, w zakresie której została orzeczona jej nieważność. Tak nieprecyzyjne określenie zakresu, w jakim stwierdzona, została nieważność nie pozwala na jednoznaczne ustalenie tego zakresu, gdyż ani z osnowy wyżej wymienionej decyzji ani jej uzasadnienia nie wynika jednoznacznie, w odniesieniu do której części terenu objętego wyżej wymienioną decyzją wstępną została stwierdzona jej nieważność. Powyższe oznacza, że decyzja ta nie mogła być wykonana. Zdaniem Spółdzielni zaskarżona decyzja Kolegium z dnia [...] października 2007 r. i w konsekwencji utrzymująca ją w mocy decyzja tegoż Kolegium z dnia [...] stycznia 2009 r. nie spełniają wymogów z art. 107 § 1 Kpa, gdyż nie można z ich treści jednoznacznie wywnioskować, której części terenu objętego decyzją wstępną została stwierdzona nieważność tej decyzji. Odnosząc się do kwestii nieodwracalności skutków prawnych skarżąca wskazała, że Spółdzielnia nie neguje oczywistego faktu, że nieodwracalność skutków prawnych musi dotyczyć sfery prawnej. Nie ulega natomiast wątpliwości, że sytuacja, w której przedmiot, którego prawo dotyczyło przestał istnieć, jest zdarzeniem faktycznym, które jednak rodzi określone skutki prawne w postaci unicestwienia związanych z nim praw. Na terenie przedmiotowej nieruchomości zostały wybudowane trzy budynki mieszkalne przy ul. [...], ul. [...], [...], ul. [...] oraz cała niezbędna infrastruktura techniczna, np. [...]. Dokonane na przedmiotowym gruncie prace doprowadziły do jego całkowitego przekształcenia. Obecnie spełnianie przez niego funkcje są całkowicie odmienne od tych, które spełniał on w roku 1985 i nie ma żadnych możliwości, aby obecnie przywrócić mu funkcje z okresu wydania wyżej wymienionej decyzji wstępnej. Przedmiotowy grunt jako grunt rolny, który był przedmiotem wyżej wymienionej decyzji wstępnej, przestał w istocie istnieć. Taka sytuacja oznacza, że w niniejszej sprawie występują nieodwracalne skutki prawne, a więc powinna być wydana decyzja o wydaniu wyżej wymienionej decyzji wstępnej z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. W piśmie z dnia 18 sierpnia 2009 r. M. i M. K. wnieśli o oddalenie skargi i przedstawili stanowisko zbieżne ze stanowiskiem Kolegium zawartym w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podnieśli, że nie można się zgodzić z zarzutami skargi odnośnie braku oznaczenia przedmiotu postępowania bowiem przedmiot sprawy stanowi nieruchomość należąca do M. i M. K. o pow. [...] m2, której m.in. dotyczy decyzja [...] z dnia [...] czerwca 1985 r. Zdaniem uczestników postępowania istnienie tej nieruchomości nie tylko jest udokumentowane w prowadzonych postępowaniach administracyjnych, lecz również stosownie określone w decyzjach Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Zdaniem M. i M. K. skarżąca myli skutki faktyczne z skutkami prawnymi. Spółdzielnia podnosząc wyżej wskazane zarzuty przeczy swemu stanowisku zawartemu w akcie notarialnym z dnia [...] listopada 1978 r., Rep. [...], w którym to S. [...] zobowiązała się w chwili ustanawiania użytkowania wieczystego do zaspokojenia roszczeń byłych właścicieli nieruchomości, obejmujących m.in. działkę uczestników postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Sąd zauważa, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu [...] W. nr [...] z dnia [...] czerwca 1985 r. w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni [...] terenu położonego w W. w rej. ulic: [...], w części dotyczącej oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości M. i M. K. oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2. była już przedmiotem oceny dokonanej przez sąd administracyjny. W pierwszej kolejności należało więc ocenić, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wykonało zalecenia zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2060/05. Zdaniem Sądu, organ nadzoru zastosował się do oceny prawnej zawartej w powyższym wyroku i wykonał wytyczne zawarte w tym orzeczeniu. Z akt sprawy wynika bowiem, że Kolegium prawidłowo orzekło o nieważności kwestionowanej decyzji z 1985 r. jedynie w zakresie odnoszącym się do żądania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r., tj. części tej decyzji dotyczącej dawnej działki gruntu o pow. [...] m2 (wchodzącej w skład działki nr [...], obecnie podzielonej). W zaskarżonych decyzjach Kolegium wskazano też, że postępowanie nadzorcze prowadzone jest na wniosek M. i M. K. (dawnych właścicieli gruntu). Organ ustalił również strony postępowania którymi w odniesieniu do przedmiotowego gruntu są; właściciel – W., użytkownik wieczysty – Spółdzielnia [...] w W. oraz dawni właściciele wywłaszczonej w 1987 r. działki nr [...] – M. i M. K. (opinia geodety dot. stanu geodezyjno - prawnego działki nr [...] z października 2004 r., odpis z Kw nr [...] z dnia [...] maja 2007 r.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. Kolegium odniosło się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczących kwestii nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych przez decyzję z 1985 r. Odnosząc się natomiast do meritum sprawy Sąd podziela stanowisko Kolegium co do tego, że decyzja Urzędu [...] W. nr [...] z dnia [...] czerwca 1985 r., w części w jakiej dotyczy oddania Spółdzielni w użytkowanie wieczyste nieruchomości M. i M. K. o pow. [...] m2 . została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Z przepisu tego wynika bowiem jasno, że decyzja, o której mowa w art. 20 ust. 1 i 2 tej ustawy mogła dotyczyć wyłącznie gruntu państwowego. Tymczasem w niniejszej sprawie poza sporem jest, że decyzją z 1985 r. objęto również teren stanowiący własność indywidualną osób fizycznych – M. i M. K. Rację ma zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa do stwierdzenia nieważności decyzji z 1985 r. w części dotyczącej dawnej działki nr [...], skoro kwestionowana decyzja została wydana z oczywistym naruszeniem jasnego w swej treści przepisu prawa, skutkiem czego stanowi zaprzeczenie stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Nie budzi też wątpliwości Sądu stanowisko Kolegium w kwestii braku wystąpienia w sprawie przeszkody z art. 156 § 2 Kpa. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2060/05 pomiędzy decyzją z 1985 r. a umową z 1997 r. nie zachodzi związek, o jakim mowa w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92 (OSNC 1992/12/211). Umowa z 1997 r. została bowiem wydana w oderwaniu od decyzji z 1985 r. pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), co wyraźnie wskazano w § 5 umowy z dnia 28 listopada 1997r., a więc w oparciu o faktyczną przesłankę posiadania nieruchomości przez Spółdzielnię (art. 88a ust. 2-4). W tej sytuacji Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż nieodwracalny skutek prawny w postaci ustanowienia prawa użytkowania wieczystego umową notarialną z dnia [...] listopada 1997 r. wywołała decyzja z dnia [...] czerwca 1985 r. Stanowiskiem tym związany był organ nadzoru jak również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie. Sąd nie podziela zarzutów skargi co do tego, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych, ponieważ przestał faktycznie istnieć przedmiot postępowania (grunt rolny o pow. [...] m2 , którego dotyczyła decyzja z 1985 r.). Nie można się zgodzić ze skarżącą, że w niniejszej sprawie nie istnieje grunt, który obejmowała decyzja z 1985 r., skoro grunt ten fizycznie istnieje i znajduje się w granicach działek ewidencyjnych nr [...] – [...], powstałych z podziału działki nr [...] (pismo pełnomocnika Spółdzielni z dnia 10 maja 2007 r.). Nieruchomość ta jest zatem nieruchomością gruntową, o której mowa w art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, niepodlegającą szczególnemu reżimowi prawnemu (np. wynikającemu z ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze). Dla oceny sprawy w kontekście art. 156 § 2 Kpa nie ma przy tym znaczenia to, jakie jest przeznaczenie tego gruntu, ponieważ przeznaczenie gruntu wynika z aktów planowania i decyzji wydanych na podstawie przepisów o planowaniu przestrzennym. Kwestia ta nie jest zatem bezpośrednim skutkiem prawnym decyzji zezwalającej na oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Zrealizowanie zaś infrastruktury osiedlowej w postaci budynków mieszkalnych, urządzeń przesyłowych, infrastruktury technicznej, dróg osiedlowych i placów należy rozpatrywać w kontekście nakładów poczynionych na przedmiotowy grunt, które są skutkiem faktycznym zrealizowanej inwestycji i podlegają rozliczeniu według przepisów prawa cywilnego (por. wyroki sądów administracyjnych w sprawach: IV SA 1906/97, IV SA 2708/98, I SA 995/00). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.