I SA/Wa 471/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi E. F. i A. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania oddala skargę. E. F. i A. S., reprezentowani przez pełnomocnika S. G., zwrócili się do Prezydenta W. z wnioskiem o wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] m2, w księdze wieczystej opisanej jako [...]. We wniosku podniesiono, że na nieruchomości tej znajdowało się przedsiębiorstwo należące do poprzedników prawnych wnioskodawców (T. i I. S.) pod nazwą [...]. Wnioskodawcy twierdzą, że przedsiębiorstwo to zostało przejęte w przymusowy zarząd państwowy w drodze zarządzenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...].05.1951 r. W tym czasie na nieruchomości znajdował się budynek mieszkalny składający się z [...] izb, [...] o powierzchni [...] m2 oraz [...]. Nieruchomość była później przekazywana kolejnym zakładom przemysłowym, a spadkobiercy państwa S. nie otrzymali za zabraną nieruchomość odszkodowania. Sytuacja taka jest sprzeczna z konstytucyjną zasadą, iż wywłaszczenie może nastąpić jedynie za właściwym odszkodowaniem. Prezydent W. po rozpatrzeniu tego wniosku decyzją z dnia [...].10.2009 r. nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie, jako bezprzedmiotowego. Prezydent ustalił, że Sąd Rejonowy W. postanowieniem z dnia [...].12.2006 r. stwierdził, iż Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie z dniem [...].01.1989 r. własność nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], opisanej w księdze wieczystej [...], stanowiącej działkę o numerze [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m2. Przedsiębiorstwo znajdujące się na tej nieruchomości nie podlegało ustawie z dnia 3.01.1946 r. o przejęciu na własność państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17 ze zm.). Nie zostały też wszczęte jakiekolwiek postępowania administracyjne, czy to o charakterze nacjonalizacyjnym, czy wywłaszczeniowym, w stosunku do całego przedsiębiorstwa, jak i jego poszczególnych składników. Nie został też wykazany fakt objęcia przedsiębiorstwa przymusowym zarządem państwowym. A zatem objęcie przez państwowe osoby prawne w imieniu Skarbu Państwa zakładu I. S. oraz nieruchomości nastąpiło bez podstawy prawnej. Właścicielom nieruchomości przysługiwało roszczenie windykacyjne oraz droga sądowa na ogólnych zasadach. Żaden przepis prawa nie stanowi zaś podstawy do ubiegania się przez byłego właściciela o odszkodowanie za nieruchomość, którą utracił przez zasiedzenie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli E. F. i A. S., reprezentowani przez pełnomocnika S. G. W odwołaniu przytoczone zostały argumenty identyczne z tymi, które wcześniej podniesiono we wniosku o wszczęcie postępowania. Dodano jedynie, że nieprawdziwy jest argument, iż Państwu S. nic nie zabrano, skoro nastąpiło protokolarne przejęcie przedsiębiorstwa [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].01.2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Wojewody organ I instancji słusznie uznał, że brak jest podstaw do rozpatrzenia wniosku o odszkodowanie na podstawie przepisów ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (ugn). Nabycie przez Skarb Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości nie nastąpiło na podstawie przepisów regulujących sprawy wywłaszczania nieruchomości lecz na podstawie przepisów kodeksu cywilnego, w drodze zasiedzenia. Przy tym żaden przepis prawa, zarówno cywilnego jak i administracyjnego, nie stanowi podstawy do ubiegania się przez byłego właściciela o odszkodowanie za nieruchomość, którą utracił w wyniku zasiedzenia. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli E. F. i A. S., potwierdzając ostatecznie tę czynność dokonaną przez dotychczasowego pełnomocnika S. G. i wyznaczyli nowych pełnomocników będących radcami prawnymi. Skarga zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie art. 64 i art. 77 Konstytucji. Oprócz dotychczasowych argumentów podnoszonych we wniosku o wszczęcie postępowania i w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarga wskazuje, że podstawą roszczeń nie jest zabór nieruchomości przez państwo a zabór przedsiębiorstwa i zwrot nakładów na tę nieruchomość. Konstytucja mówi zaś, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie ma uzasadnionych podstaw, a rozstrzygając w granicach sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.) sąd również nie znalazł powodów do uwzględnienia skargi. Podkreślenia wymaga rzecz podstawowa w niniejszej sprawie, że odszkodowanie za szkodę jest co do zasady instytucją prawa cywilnego. Organy administracji publicznej orzekają o odszkodowaniu na ogół wówczas, gdy szkoda jest wynikiem działań władzy publicznej dokonywanych w sferze przysługującego jej imperium, czy to w sprawach rozstrzyganych indywidualnie (np. wywłaszczenie), czy z mocy prawa (zob. np. art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), ale zawsze odszkodowanie przyznawane jest na podstawie wyraźnego, mającego charakter szczególny przepisu. W niniejszej sprawie Skarb Państwa nabył nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], opisaną w księdze wieczystej [...], stanowiącą działkę o numerze [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m2 nie na podstawie działań władczych, lecz w drodze zasiedzenia. Potwierdza to prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego W. z dnia [...].12.2006 r. sygn. [...], od którego apelację oddalił Sąd Okręgowy w W. postanowieniem z dnia [...].09.2007 r. sygn. [...]. Zasiedzenie jest instytucją prawa cywilnego. Jurydyczną istotą zasiedzenia jest nabycie ex lege własności rzeczy przez jej posiadacza samoistnego po upływie oznaczonego przez ustawodawcę terminu. Równocześnie następuje utrata prawa własności przez dotychczasowego właściciela. Podstawową funkcją zasiedzenia jest eliminacja długotrwałej rozbieżności między faktycznym wykonywaniem uprawnień właścicielskich a formalnoprawnym stanem własności, co przyczynia się do ustabilizowania i uporządkowania stosunków społecznych pod względem prawnym (zob. J.St. Piątowski (w:) System Prawa Cywilnego, s. 311 i powołaną tam literaturę). Bez wątpienia zasiedzenie odbywa się ze szkodą dla interesu dotychczasowego właściciela. Nie powoduje to jednak obowiązku wypłaty odszkodowania na jego rzecz, a tym bardziej nie może być ono dochodzone na drodze administracyjnej. Skoro postanowienie w przedmiocie stwierdzenia zasiedzenia na rzecz Skarbu Państwa jest prawomocne, to zgodnie z art. 365 § 1 k.p.c. ani organy administracji, ani sąd w niniejszej sprawie nie mogły przyjąć, że utrata własności nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli lub ich następców prawnych nastąpiła na podstawie innych zdarzeń niż zasiedzenie. W szczególności nie można było przyjąć, że utrata własności nieruchomości i pozostałego mienia wchodzącego w skład przedsiębiorstwa nastąpiła na skutek przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia o zasiedzeniu, fakt ustanowienia przymusowego zarządu nie został wykazany. Poza tym samo ustanowienie przymusowego zarządu na podstawie dekretu z dnia 16.12.1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. RP nr 21, poz. 67 ze zm.) nie prowadziło jeszcze do utraty własności mienia objętego przymusowym zarządem. Następowało to dopiero w oparciu o art. 2 ustawy z dnia 25.02.1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37 ze zm.). Ustawa ta miała charakter nacjonalizacyjny, a nie wywłaszczeniowy, bowiem przejęcie własności przez Skarb Państwa następowało bez odszkodowania (zob. art. 9 ustawy). Gdyby przyjąć, że to te akty prawne były podstawą utraty własności przedsiębiorstwa, to odszkodowania można byłoby dochodzić jedynie w sytuacji, gdyby decyzje wydane na ich podstawie okazały się w sposób kwalifikowany wadliwe. Jak już wspomniano wyżej, z faktu prawomocności postanowienia o zasiedzeniu wynika, że wykluczone zostały inne zdarzenia (w tym nacjonalizacja na podstawie art. 2 ustawy z 25.02.1958 r.), jako podstawa przejścia własności przedsiębiorstwa na rzecz Skarbu Państwa. Na marginesie wspomnieć tylko należy, że nie jest możliwe zasiedzenie rzeczy, która już stanowi własność zasiadującego, więc choćby z tego powodu, w kontekście art. 365 § 1 k.p.c., wykluczyć należy inne zdarzenia. Skoro tak, to domaganie się odszkodowania na podstawie art. 77 ust. 1 Konstytucji RP ("Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej") mogłoby nastąpić tylko po stwierdzeniu niezgodności z prawem postanowienia Sądu Okręgowego w W. z dnia [...].09.2007 r. sygn. [...] w trybie art. 5192 k.p.c. Dopiero wówczas odszkodowanie mogłoby być dochodzone przed sądem powszechnym, na podstawie art. 4171 § 2 k.c. Za ewentualne zdarzenie wywołujące szkodę (utratę prawa własności nieruchomości i jej części składowych) może być w takiej sytuacji uznane tylko postanowienie sądu w przedmiocie zasiedzenia, jeśli okazałoby się bezprawne. Przepisy o odszkodowaniu za wywłaszczenie zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie mogą znaleźć w tej sytuacji zastosowania, bowiem nie mamy do czynienia z wywłaszczeniem. Wyjaśnić przy tym należy, że części składowe nieruchomości nie stanowią odrębnego przedmiotu własności (art. 47 i art. 48 k.c.). Nie mogły być więc znacjonalizowane lub wywłaszczone osobno, niezależnie od losów całej nieruchomości. W tej sytuacji podzielić należy stanowisko organów obydwu instancji, że nie było podstawy prawnej do orzekania w trybie administracyjnym o odszkodowaniu za nieruchomość nabytą przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia. Jeśli zaś nie ma podstawy prawnej do orzekania, to postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe. "Z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 k.p.a.) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy" (zob. wyrok NSA z dnia 18.04.1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996/2/80). Wobec powyższego, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.