I SA/Wa 472/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Ewelina Ryszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2007 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia kredytu studenckiego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Edukacji Narodowej i Sportu decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2003 r., nr [...], odmawiającą częściowego umorzenia kredytu studenckiego udzielonego na podstawie umowy o kredyt z dnia [...] stycznia 1999 r. nr [...], zawartej przez M. R. z Bankiem [...] S.A. Oddział w C. Z uzasadnienia decyzji Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] czerwca 2003 r. oraz akt sprawy wynika, że w dniu 5 listopada 2002 r. M. R. zwrócił się do Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z wnioskiem o umorzenie kredytu studenckiego. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że dotychczas spłacił łącznie ok. [...] zł tj. ponad 1/3 należnej kwoty oraz wskazał na trudną sytuację rodzinną i finansową. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r Minister Edukacji Narodowej i Sportu odmówił częściowego umorzenia kredytu studenckiego, podnosząc że wniosek M. R. o umorzenie kredytu studenckiego został przedstawiony na posiedzeniu Komisji do Spraw Pożyczek i Kredytów Studenckich w dniu [...] lutego 2003 r. Komisja zaopiniowała negatywnie wniosek i nie zaproponowała umorzenia spłaty kredytu studenckiego. Minister wskazał, iż Komisja opiniując wniosek opiera się na dokumentach przesłanych przez stronę. Organ zgodził się z Komisją, iż fakt posiadania trudnej sytuacji materialnej, będącej wynikiem osiągania niskich dochodów bez wskazania i udokumentowania innych zdarzeń losowych w sposób decydujący wpływających na sytuację życiową kredytobiorcy nie stanowi wystarczającej podstawy umorzenia części kredytu. Wnioskiem z dnia 8 maja 2003 r. M. R. zwrócił się do Ministra Edukacji Narodowej i Sportu o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. Minister Edukacji Narodowej i Sportu decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. , po ponownym przeanalizowaniu sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2003 r. W uzasadnieniu stwierdził, że wydane przez niego rozstrzygnięcie poprzedzone było opinią Komisji ds. Pożyczek i Kredytów Studenckich, wydaną w oparciu o dokumenty przesłane przez stronę. Organ podkreślił, że trudna sytuacja materialna mogła być podstawą do zastosowania § 10 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 30 września 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu i kryteriów udzielania, spłacania oraz umarzania kredytów studenckich i pożyczek studenckich, wysokości kredytu studenckiego i pożyczki studenckiej, warunków i trybu rozliczeń z tytułu pokrywania odsetek należnych bankom od kredytów studenckich oraz wysokości oprocentowania pożyczki i kredytu studenckiego spłacanego przez pożyczkobiorcę lub kredytobiorcę (Dz. U. 98.126.835 ze zm.), który umożliwiał rozłożenie spłaty kredytu studenckiego na mniejsze raty, z czego wnioskodawca nie skorzystał. Ponadto organ podniósł, że zawarte w uzasadnieniu, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozważania wnioskodawcy na temat ochrony prawnej tymczasowego prawa podmiotowego tzw. ekspektatywy z powołaniem się na literaturę prawniczą nie mają w tym przypadku znaczenia praktycznego. Podstawą powstania stosunku prawnego, którego przedmiotem jest kredyt studencki, jest umowa pomiędzy przyszłym kredytobiorcą a bankiem, a nie przepis ustawy. Minister wskazał, że zgodnie z ratio legis prawa do ubiegania się o częściowe umorzenie kredytu jest trudna sytuacja życiowa kredytobiorcy (nieprzypadkowo ustawodawca użył określenie "życiowa" a nie "materialna"), która z uwagi na zaistnienie w konkretnym przypadku wyjątkowych okoliczności i zdarzeń losowych, w sposób znaczny pogarsza zarówno sytuację materialną powodującą trwałą utratę do spłaty zobowiązania, jak i sytuację osobistą kredytobiorcy, w takim stopniu, iż w ocenie organu ( po zasięgnięciu opinii Komisji do Spraw Pożyczek i Kredytów Studenckich – podmiotu o charakterze społecznym) domaganie się dalszej spłaty tego kredytu, a w konsekwencji narażanie kredytobiorcy na ponoszenie negatywnych skutków wynikających z zabezpieczenia spłaty kredytu, byłoby niezgodne z ogólnie przyjętymi i akceptowanymi zasadami współżycia społecznego i sprawiedliwością społeczną. Organ zaznaczył, że na etapie postępowania quasi odwoławczego stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie, strona do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie dołączyła żadnych dowodów wskazujących na zmianę sytuacji życiowej w szczególności na jej pogorszenie. Na decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] czerwca 2003 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. R. zarzucając zaskarżonej decyzji obrazę prawa, a w szczególności art. 7, 9, 10, 11, 80, 104 i 107 k.p.a. a także art. 2, 7, 31 ust. 3, 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności a także § 14 ust. 7 wspomnianego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 30 września 1998 r. poprzez uznanie, iż strona nie spełnia warunków do częściowego umorzenia kredytu, z uwagi na trudną sytuację życiową kredytobiorcy, a tym samym błędną ocenę ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz wadliwe zastosowanie obowiązujących przepisów prawa i wniósł o uchylenie decyzji Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] czerwca 2003 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2003 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarga została uzupełniona pismem z dnia 26 czerwca 2003 r., w którym podniesiono, że zachodzi prawdopodobieństwo, iż osoba która wydała decyzje nie mogła zajmować powierzonego stanowiska i tym samym nie posiadała kompetencji do wydania decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej i Sportu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga jest zasadna, choć z innych powodów niż w niej podano. Przyczyną uchylenia decyzji były kwestie procesowe, dlatego Sąd nie odniósł się do jej zarzutów merytorycznych. W przedstawionej sprawie procedurę postępowania w sprawie umarzania kredytu studenckiego regulowały przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 września 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad, trybu i kryteriów udzielania, spłacania oraz umarzania kredytów studenckich i pożyczek studenckich, wysokości kredytu studenckiego i pożyczki studenckiej, warunków i trybu rozliczeń z tytułu pokrywania odsetek należnych bankom od kredytów studenckich oraz wysokości oprocentowania pożyczki i kredytu studenckiego spłacanego przez pożyczkobiorcę lub kredytobiorcę (Dz. U. Nr 126, poz. 835, ze zm.), które wydane zostało na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 17 lipca 1998 r. o pożyczkach i kredytach studenckich (Dz. U. Nr 108, poz. 685, ze zm.) Zgodnie z treścią §14 ust. 8 obowiązującego w dniu wydawania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 września 1998 r. umorzeń kredytów studenckich, w sytuacjach określonych w ust. 4 i 7 tego paragrafu, dokonuje Minister Edukacji Narodowej po zasięgnięciu opinii Komisji do Spraw Pożyczek i Kredytów Studenckich. Komisja o której mowa, zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 1998 r. o pożyczkach i kredytach studenckich, została powołana przez Ministra Edukacji Narodowej (zarządzenie MEN z dnia 16 września 1998 r. o powołaniu Komisji do Spraw Pożyczek i Kredytów Studenckich, Dz. Urz. MENiS nr 7, poz. 35). Skład Komisji do Spraw Pożyczek i Kredytów Studenckich określony został w art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17 lipca 1998 r. o pożyczkach i kredytach studenckich, który stanowił – w dniu wydania zaskarżonej decyzji - że Komisja ma działać w ściśle określonym dziesięcioosobowym składzie. Ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu z posiedzenia Komisji z dnia [...] lutego 2003 r. wynika, że w rozpatrywanej sprawie kwestię umorzenia kredytu studenckiego negatywnie zaopiniowała Komisja w składzie siedmiu osób. W posiedzeniu nie uczestniczyli: jeden z przedstawicieli Ministra Finansów, przedstawiciel ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego i jeden z przedstawicieli studentów, mimo iż osoby te były powołane w skład Komisji odpowiednimi zarządzeniami Ministra Edukacji Narodowej. W posiedzeniu uczestniczyło ponadto sześć osób spoza składu Komisji. Z protokołu nie wynika jaki był udział tych osób w ustaleniu stanowiska Komisji, czy (a jeśli tak to na jakiej podstawie prawnej) brali oni udział w opiniowaniu indywidualnych wniosków o umorzenie kredytów. Jeżeli skład organu opiniodawczego (Komisji) został wiążąco ustalony ustawą, to działania tego organu w składzie odbiegającym od ustawowego są naruszeniem prawa. Z treści decyzji z dnia [...] kwietnia 2003 r. odmawiającej skarżącemu częściowego umorzenia kredytu studenckiego wynika, że Minister Edukacji Narodowej i Sportu oparł się na uchwale, którą podjął organ działający w składzie niezgodnym z ustawą z dnia 17 lipca 1998 r. o pożyczkach i kredytach studenckich. Komisja w składzie z posiedzenia w dniu [...] lutego 2003 r. nie może być uznana za Komisję, o której mowa w art. 11 ustawy z dnia 17 lipca 1998 r. Ponieważ zasięgnięcie opinii Komisji było obligatoryjne na mocy § 14 ust. 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 30 września 1998 r., jej brak skutkuje wadliwością przeprowadzonego postępowania, która nie została usunięta w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonym zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. Skarżący przedstawił dokumenty potwierdzające jego trudną sytuację życiową, jednak w rozpatrywanej sprawie decyzja o częściowym umorzeniu kredytu powinna wynikać z porównania jego sytuacji z sytuacją wielu innych osób wnioskujących o częściowe umorzenie kredytu – a porównanie takie winno być dokonane właśnie przez Komisję do Spraw Pożyczek i Kredytów Studenckich, działającą zgodnie z przepisami prawa, a więc w ustawowo określonym składzie. Kolejną istotną w sprawie kwestią jest to, iż zgodnie z przepisem art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w I instancji przez naczelny organ administracji państwowej strona może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku takiego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Powyższe oznacza, że rozpatrując sprawę w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a. organ – w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a. - jest obowiązany ponownie rozpoznać sprawę w całości. Dwukrotne rozpoznanie sprawy polega natomiast na dwukrotnym przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Nie jest w tym przypadku bowiem wystarczające jedynie stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia merytoryczne, lecz konieczne jest by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone za każdym razem postępowaniem wyjaśniającym. Sprawa winna być nie tylko dwukrotnie rozstrzygnięta, ale i dwukrotnie rozpoznana (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1992 r. sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95). Wniesienie przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – jak wyżej to zostało powiedziane – obligowało Ministra do ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego tj. zasięgnięcia po raz drugi opinii Komisji, przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Ponieważ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie została wydana przez Komisję do Spraw Pożyczek i Kredytów Studenckich wspomniana opinia należało uznać, iż zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania w istotnym stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przy piśmie z dnia 21 czerwca 2007 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego przedłożył uwierzytelnioną kserokopię upoważnienia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 27 stycznia 2003 r., informując, że dokument powyższy upoważniał Panią E. S., pełniącą obowiązki Zastępcy Dyrektora Departamentu [...], do podpisywania w imieniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu decyzji administracyjnych w sprawach o całkowite lub częściowe umorzenie kredytu studenckiego do dnia 31 stycznia 2004 r. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 §1pkt 1 lit. c w związku z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.