I SA/Wa 472/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Iwona Owsińska – Gwiazda WSA Bogdan Wolski Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2010 r. sprawy ze skargi Gminy C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia z mocy prawa nieruchomości zajętej pod drogę oddala skargę. Wnioskiem z dnia 14.05.2008 r. Burmistrz C. wystąpił o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości położonej w Gminie C., stanowiącej działkę nr [...] (powstałą po podziale działki nr [...]) o powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej Kw nr[...], zajętej pod drogę publiczną – gminną nr [...]. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 827 ze zm. – dalej jako Przepisy wprowadzające) decyzją z dnia [...].07.2008 r. Nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1.01.1999 r. przez Gminę C. opisanej wyżej nieruchomości. Na skutek odwołania J. M., dotychczasowego właściciela nieruchomości, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...].08.2008 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...].07.2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na brak udokumentowania władztwa publicznego nad nieruchomością w dniu 31.12.1998 r. i dokumentów o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].08.2009 r. Nr [...] po raz kolejny stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1.01.1999 r. przez Gminę C. nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną [...]. Wojewoda ustalił, że w dniu 31.12.1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność J. M. i wchodzi w skład pasa drogowego drogi [...], która uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...].10.1986 r. Nr [...] zaliczona została do kategorii dróg gminnych – lokalnych miejskich, a następnie do tej samej kategorii uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...].03.2005 r. Zasięg pasa drogowego uwidoczniony na mapie z 2008 r. został potwierdzony oświadczeniem Rady Sołeckiej wsi G. W wyniku wizji lokalnej w dniu [...].06.2009 r. stwierdzono, że "przedmiotowa nieruchomość jest na całej długości działką [...]. Pomiędzy [...] nawierzchnią jezdni a [...] znajduje się [...] miejscami dobrze widoczny, miejscami [...]". W 1978 r. droga ta była modernizowana i jest wykorzystywana jako dojazdowa do [...] oraz służy komunikacji publicznej. Kopia sprawozdania z wykonania budżetu gminy za 1996 r. potwierdza także, że przed 1999 rokiem gmina wydawała pieniądze na utrzymanie tej drogi. W tej sytuacji organ I instancji uznał, że spełnione zostały przesłanki do uwłaszczenia gminy na spornej działce, zgodnie z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających. Od decyzji tej odwołanie wniósł J. M., zarzucając naruszenie szeregu przepisów K.p.a., sprowadzających się do niewyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych, braku rozprawy administracyjnej, na której mógłby wypowiedzieć się, co do zebranych dowodów, w szczególności w zakresie władztwa sporną nieruchomością (poboczem drogi), przez co naruszono także art. 73 Przepisów wprowadzających, jak i art. 21 ust. 2 konstytucji R.P., bowiem chce go się pozbawić nieruchomości z mocy prawa, za którą obecnie nie miałby już szans na odszkodowanie. Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...].01.2010 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę Wojewodzie [...] do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji stwierdził, iż nie wyjaśniono, czy działka nr [...] znajdująca się na mapie z 2008 r. w granicach pasa drogowego, odpowiada stanowi faktycznemu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną na dzień 31.12.1998 r. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31.12.1998 r. bądź sposób korzystania z niej w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, rowami odwadniającymi, zatokami i.t.d. W ocenie Ministra Infrastruktury "kwestia zajętości gruntu pod drogę publiczną" wymaga dalszego wyjaśnienia, co uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina C., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających, art. 66 § 3 w zw. z art. 64 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a także naruszenie art. 6, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Skarżąca podnosi, że organ II instancji rozpoznał odwołanie, mimo że nie zostało ono podpisane przez J. M., co powoduje, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo. Ponadto skarżący nie zgadza się z Ministrem Infrastruktury, że Gmina nie wykazała władania sporną nieruchomością na dzień 31.12.1998 r. a organ ten źle ocenił dowody świadczące o władztwie gminy, tj. oświadczenie Rady Sołeckiej wsi G., protokół z oględzin nieruchomości i sprawozdanie z wykonania budżetu za 1996 r. Żądanie zaś wykazania przebiegu granicy drogi odpowiednią mapą (materiałami graficznymi) na dzień 31.12.1998 r. nie znajduje umocowania w art. 73 Przepisów wprowadzających, a okoliczność ta powinna być oceniona zgodnie z art. 80 K.p.a. Skarżący podkreśla także, że art. 73 ust. 1 nie zawiera odesłania do przepisów ustawy o drogach publicznych, w związku z czym odwoływanie się do definicji pasa drogowego zawartej w art. 4 tej ustawy jest nieuprawnione. Ponadto J. M., w ocenie skarżącego, w trakcie oględzin nie kwestionował przebiegu drogi, który nie uległ zmianie od czasu modernizacji w 1978 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zacząć należy od najdalej idącego zarzutu, dotyczącego rażącego naruszenia prawa z powodu rozpoznania odwołania, które nie zostało podpisane. Zarzut ten nie uwzględnia jednak, że odwołanie J. M. złożone w [...] Urzędzie Wojewódzkim w dniu 18.09.2009 r. nie zostało wprawdzie podpisane, ale odwołujący wezwany przez organ II instancji w trybie art. 64 § 2 K.p.a. do uzupełnienia odwołania, uzupełnił ten brak. Jeśli chodzi o meritum sprawy, to należy przypomnieć stan normatywny, będący podstawą rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, nie stanowiącymi ich własności. Art. 73 Przepisów wprowadzających nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zaliczenie określonej drogi do kategorii dróg gminnych - bo z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie - następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. także wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., I SA 513/00). W niniejszej sprawie droga została zaliczona do kategorii dróg publicznych, a skarżąca nie była właścicielem spornej nieruchomości w dniu 31.12.1998 r. Wątpliwości budzi natomiast stan urządzenia drogi, w szczególności to, co można uznać za pas drogowy i jakie są jego granice. Ma to bowiem bezpośrednie przełożenie na stan władania sporną nieruchomością (działką nr [...]) na dzień 31.12.1998 r. W skardze podniesiono, że J. M. nie kwestionował przebiegu drogi podczas oględzin nieruchomości, co zostało zapisane w protokole z oględzin. Jeśli protokół ten zestawi się jednak z odwołaniem J. M., to uznać należy, że nie kwestionuje on tylko przebiegu nawierzchni [...] drogi, gdyż tylko to uważa za drogę. Co do [...] J. M. uważa, że nigdy jego działka nr [...] (pierwotna) nie była w tej części we władaniu publicznym. W szczególności w 1996 r., na co powołuje się Gmina przedstawiając sprawozdanie z wykonania budżetu, nie były wykonywane – zdaniem J. M. – żadne prace na terenie [...] wzdłuż drogi. Twierdzenie J. M. można uznać za prawdopodobne, jeśli się zważy na opis zawarty w protokole z oględzin: "[...] miejscami niewidoczny", [...]". Niewątpliwie jednak okoliczność tę (co do granic pasa drogowego i zakresu władania nieruchomością) należy uznać za sporną, a skoro tak, to prowadząc postępowanie dowodowe na tę okoliczność nie można było poprzestać na oświadczeniu Rady Sołeckiej wsi G. Osoby, które podpisały oświadczenie należało przesłuchać w charakterze świadków, z rygorami wynikającymi z art. 83 § 3 K.p.a. Rozważenia wymaga też zasadność przeprowadzenia w takiej sytuacji rozprawy administracyjnej (zob. art. 89 § 2 K.p.a.). Fakt wydatkowania przez Gminę C. w 1996 r. środków budżetowych na utrzymanie drogi [...] nie przesądza o władaniu sporną nieruchomością, jeśli nie zostanie wykazane, że w ramach zarządu drogą Gmina wykonywała czynności (zob. art. 20 pkt 4, 11 ustawy o drogach publicznych) wskazujące na publiczne władztwo nad sporną nieruchomością. Podzielić należy pogląd skargi, że ocena granic władztwa publicznego nad sporną nieruchomością musi być dokonana na zasadach określonych w art. 80 K.p.a. Jednakże organ II instancji zdaje się wskazywać, że dotychczasowe dowody nie przesądzają, że owo władztwo publiczne na dzień 31.12.1998 r. pokrywa się z granicami pasa drogowego wskazanymi na mapie z [...].01.2008 r. jako granica przejęcia z mocy prawa nieruchomości na rzecz Gminy. Ocenę tę sąd podziela, stąd uchylenie decyzji Wojewody [...] w trybie art. 138 § 2 K.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie można było uznać za naruszające prawo, skoro zaskarżona odwołaniem decyzja naruszała art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Przy okazji wyjaśnienia wymaga też, dlaczego droga [...] po raz drugi została zaliczona do dróg publicznych gminnych uchwałą Rady Miejskiej w C. z [...].03.2005 r., skoro z mocy art. 103 ust. 2 Przepisów wprowadzających stała się już drogą gminną. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.