I SA/Wa 472/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2018 r. sprawy ze skarg J. Z - kuratora spadku po Z. S., M.C., H. C., J. C. i J. C. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 709/14 1. wymierza Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 6000 (sześć tysięcy) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargi w pozostałych częściach; 4. odrzuca skargę J. Z. - kuratora spadku po Z. S.; 5. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżących Z. S., M.C., H. C., J. C. i J. C solidarnie kwotę 480 (czterysta pięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; 6. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżących Z. S., M.C., H. C., J. C. i J. C kwoty po 200 (dwieście) złotych na rzecz każdego z nich tytułem zwrotu wpisu sądowego. J. Z.– kurator spadku po Z. S., Z. S., M.C., H. C., J. C. i J. C wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na niewykonanie przez Prezydenta W. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 10 lutego 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 709/14. Orzeczeniem tym Sąd zobowiązał Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z 30 grudnia 2013 r. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy [...]- w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność Prezydenta W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W swojej skardze J. Z.– kurator spadku po Z.S, wniósł o wymierzenie Prezydentowi W. grzywny w wysokości stosownej do bezczynności organu, przyznanie od Prezydenta na jego rzecz sumy pieniężnej wynikającej z art. 154 § 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w wysokości połowy zasądzonej grzywny oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Jednocześnie strona wniosła o zasądzenie od Prezydenta W. kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi J.Z wskazał, że pomimo wezwania organu pismem z 16 października 2017 r. do wykonaniu zapadłego orzeczenia z 10 lutego 2015 r., Prezydent nadal pozostaje w bezczynności. Skarga M. C. została zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 1083/18, skarga H. C. pod sygn. akt I SA/Wa 1084/18, skarga J. C.pod sygn. akt I SA/Wa 1085/18, z kolei skarga J. C. pod sygn. akt I SA/Wa 1086/18. W ww. skargach Z. S., M.C., H. C., J. C. i J. C wnieśli na podstawie art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o wymierzenie Prezydentowi W. grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, stwierdzenia iż bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznanie od Prezydenta na rzecz skarżących odpowiedniej sumy pieniężnej wynikającej z art. 154 § 7 ww. ustawy. Jednocześnie strony wniosły o zasądzenie od Prezydenta W. kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący Z. S., M.C., H. C., J. C. i J. C wskazali, że pomimo upływu zakreślonego przez Sąd terminu, Prezydent W., nie tylko nie wydał decyzji, ale również nie podjął jakiejkolwiek czynności zmierzających do zakończenia postępowania. W sprawie odszkodowania zapadły już dwa wyroki nakładające na Prezydenta W. grzywny za niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność. To również nie zdyscyplinowało Prezydenta do wydanie decyzji w sprawie. Dlatego też pismem złożonym 19 stycznia 2018 r. strony ponownie wezwały organ do wykonania wyroku z 10 lutego 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 709/14. W odpowiedzi na skargi Prezydent W. wniósł o ich oddalenie. Organ wskazał, że w postępowaniu w sprawie odszkodowania za ww nieruchomość występuje kilka stron, reprezentowanych przez dwóch różnych pełnomocników – radcę prawnego A. S. i adwokat K. M., którzy zamiennie występują do sądu administracyjnego ze skargami na niezałatwienie wniosku w terminie. Ponieważ wraz odpowiedzią na skargi organ jest zobowiązany do ponownego przesłania akt sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uniemożliwia to prawidłowe procedowanie nad sprawą. Organ przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych, mówiące o tym, iż opóźnienie w realizacji wniosku wynika między innymi z postawy skarżących, których cyt.: "aktywność procesowa koliduje z możliwością przedsięwzięcia czynności zmierzających do wydania decyzji w sprawie". Prezydent wskazał, że istotnym w sprawie pozostaje również fakt, iż opóźnienia w rozpatrywaniu spraw są spowodowane bardzo dużą ilością wpływającej do tutejszego Biura Spraw Dekretowych korespondencji w sprawach odszkodowawczych za nieruchomości objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań, niestety nie pozwala na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. Jednocześnie o kolejności rozpatrzenia spraw nie może decydować li tylko aktywność procesowa strony i ilość składanych skarg, tym bardziej, iż wniosek z 30 grudnia 2013r., jest relatywnie nowy w stosunku do innych wniosków o odszkodowania oczekujących na rozpatrzenie. Na rozprawie 29 czerwca 2018 r. Sąd zarządził w oparciu o art. 111 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o połączeniu spraw zarejestrowanych pod sygn. akt I SA/Wa 472/18, I SA/Wa 1083/18, I SA/Wa 1084/18, I SA/Wa 1085/18 oraz I SA/Wa 1086/18, do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenia pod jedną sygn. akt I SA/Wa 472/18. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsze skargi zostały wniesione w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej "P.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Dopuszczalność wniesienia skargi na podstawie cytowanego przepisu jest zatem uwarunkowana spełnieniem przesłanki jaką jest wcześniejsze wezwanie przez stronę skarżącą właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie jedynie skarżący Z. S., M.C., H. C., J. C. i J. C (pismem z dnia 19 stycznia 2018 r.) wystąpili do Prezydenta W. z wezwaniem do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 lutego 2015 r. Skarżący J. Z. – kurator spadku po Z. S., pismem z 12 października 2017 r.(złożonym w organie 16 października 2017r.) również występował z wezwaniem, o którym mowa w art. 154 P.p.s.a. Wskazane wezwanie nie może jednak stanowić skutecznego wyczerpania trybu do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika, że wezwanie to poprzedzało wcześniejszą skargę J. Z. o z 17 października 2017 r. i zostało skonsumowane wraz z zakończeniem sprawy sądowoadministracyjnej prawomocnym postanowieniem WSA w Warszawie z 15 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1864/17 o odrzuceniu tejże skargi. Brak jest natomiast podstaw do uznania, aby to samo wezwanie mogło odnosić skutek do innej skargi o wymierzenie grzywny. Jak wynika wprost z treści powołanego wyżej art. 154 § 1 P.p.s.a. strona może wnieść skargę na niewykonanie wyroku Sądu, po uprzednim wezwaniu organu do jego wykonania. Wezwanie takie powinno być zatem każdorazowo złożone do organu przed wniesieniem kolejnych skarg do Sądu. Istotą tego wezwania jest bowiem to, aby przed wniesieniem skargi zapewnić organowi możliwość wykonania wyroku bez potrzeby angażowania w to Sądu. W niniejszej sprawie przed wniesieniem skargi z 22 stycznia 2018 r. na niewykonanie przez organ wyroku Sądu z 10 lutego 2015 r., skarżący J. Z. nie wezwał ponownie Prezydenta do jego wykonania. Dlatego też, skarga J. Z. jako niedopuszczalna, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., podlegała odrzuceniu. Do rozpoznania w niniejszej sprawie pozostały zatem skargi Z. S., M.C., H. C., J. C. i J. C. Przechodząc do oceny merytorycznej złożonych skarg, wskazać należy, że poza sporem jest to, że prawomocnym wyrokiem z 10 lutego 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 709/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta W. do rozpoznania wniosku z 30 grudnia 2013 r. o odszkodowanie za nieruchomość położoną w W. przy [...] - w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność Prezydenta W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Faktem jest również to, że termin wyznaczony przez Sąd upłynął 13 lipca 2015 r., skoro – jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy o sygn. akt I SAB/Wa 709/14 zwrotnego potwierdzenia odbioru - Prezydent W. otrzymał odpis prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem oraz aktami sprawy 13 maja 2015 r. Poza sporem jest, że w zakreślonym przez Sąd terminie organ nie rozpoznał powyższego wniosku o przyznanie odszkodowania za przejęcie przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie wykonał powołanego wyżej wyroku Sądu. Skarga o wymierzenie grzywny jest zatem zasadna. Uznaniu Sądu pozostawiono natomiast ustalenie wysokości grzywny, ponieważ zgodnie z art. 154 § 6 "P.p.s.a.", grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów, tj. art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych w zw. z art. 110 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Ustalenie wysokości grzywny zależy od okoliczności konkretnej sprawy. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że organ po otrzymaniu 13 maja 2015 r. prawomocnego wyroku sygn. akt I SAB/Wa 709/14, nie podjął w sprawie jakichkolwiek czynności zmierzających do rozpoznania wniosku odszkodowawczego, poza skierowaniem do pełnomocników adw. K.M.i r.pr. A.S. pisma z 20 sierpnia 2015 r. informującego o przyczynach zwłoki i wyznaczeniu nowego terminu na załatwienie sprawy (do 31 grudnia 2015 r.). Wobec bezczynności organu, Z. S., M.C., H. C., J. C. i J. C, A. N., T.B. i A.B., pismem z 29 lipca 2015 r., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę w przedmiocie wymierzenia grzywny Prezydentowi W. w związku z niewykonaniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 709/14. Skarga została uwzględniona i wyrokiem z 27 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1460/15, Sąd wymierzył Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 500 zł. Wyrokiem z 20 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1965/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za zasadną kolejną skargę Z. S., M.C., H. C., J. C. i J. C, A. N., T.B. i A.B., i wymierzył Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 1500 zł, w związku z niewykonaniem wyroku z 10 lutego 2015 r. Akta sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wróciły do organu 25 maja 2017 r. Brak działania organu skutkował kolejną skargą do sądu administracyjnego. Wyrokiem z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1626/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie uwzględnił skargę Z. S., M.C., H. C., J. C. i J. C, A. N., T.B. i A.B., i wymierzył Prezydentowi W. grzywnę w wysokości 3000 zł, w związku z niewykonaniem wyroku z 10 lutego 2015 r. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność Prezydenta W. w wykonaniu wyroku Sądu o sygn. akt I SAB/Wa 709/14 miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. 2 lutego 2018 r. akta wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu wróciły do organu. Z kolei 7 czerwca 2018 r. Prezydent W. przekazał do tutejszego Sądu kolejne skargi H. C., M.C., J. C. i J. C. na niewykonanie wyroku z 10 lutego 2015 r., które są przedmiotem niniejszego postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, czyli bezczynność organu w podejmowaniu czynności procesowych oraz fakt, że Prezydent W. od ponad 3 lat, nie wykonuje zobowiązania zawartego w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r., (i to pomimo 3-krotnego ukarania organu grzywną prawomocnymi wyrokami z 27 stycznia 2016 r., 20 lutego 2017 r. i 13 grudnia 2017 r.), to Sąd ponownie rozpatrując skargę o wymierzenie organowi grzywny uznał za zasadne wymierzenie sankcji finansowej w kwocie 12-krotnie wyższej, niż pierwsza grzywna, czyli kwocie 6000 zł. Punktem odniesienia dla ustalenia kwoty czwartej grzywny była wysokość poprzednich grzywien i to, że sankcja ta pochodzi ze środków publicznych, na które składają się wszyscy obywatele. Przy wymiarze grzywny Sąd wziął pod uwagę także to, że sprawa ma skomplikowany charakter sprawy. W takich warunkach wymierzenie organowi grzywny, zgodnie z żądaniem skarżących (w maksymalnej wysokości), byłoby nadmierną represją dla organu. Co prawda nie można uznać za słuszną argumentację organu wskazującą, że winę za przedłużające się postępowanie ponoszą same strony, składając naprzemiennie skargi do sądu administracyjnego, niemniej w niniejszej sprawie nie występuje przypadek szczególnie rażącej bezczynności lub przewlekłości organu, wynikający z ewidentnie złej woli organu, szczególnie uporczywej zwłoki organu, nie wiadomo z jakiej przyczyny. Ponadto Prezydent W. wskazał częściowo racjonalne przyczyny zwłoki w rozpatrzeniu sprawy. Jest to bardzo duża ilość spraw odszkodowawczych, które są w toku, a które rozpatrywane są zgodnie z kolejnością wpływu. Sądowi wiadomym jest z urzędu to, że Prezydent W. ma do rozpatrzenia wiele tego typu spraw, w tym spraw znacznie starszych, gdzie pozostają w toku sprawy z wniosków odszkodowawczych złożonych w latach 80-tych, 90-tych XX w. Trzeba mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie pozostaje do rozpoznania wniosek o odszkodowanie z 30 grudnia 2013 r., a więc wniosek złożony w nie tak odległej perspektywie czasowej, biorąc pod uwagę tego typu sprawy rozpatrywane przez Sąd. Niemniej jednak wobec, ponad 3 - letniego okresu niewykonywania wyroku Sądu z 10 lutego 2015 r. i orzeczenia przez WSA w Warszawie w wyroku z 13 grudnia 2017 r. kwalifikowanej bezczynności Sąd stwierdził, że bezczynność Prezydenta [...] w wykonaniu wyroku Sądu o sygn. akt I SAB/Wa 709/14 miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, nie jest natomiast zasadnym nałożenie na Prezydenta W. przewidzianej w art. 154 § 7 P.p.s.a. sankcji w postaci zasądzenia na rzecz skarżących sumy pieniężnej i z tego względu w powyższym zakresie skargi zostały oddalone. Sankcja ta jest bowiem dodatkowym środkiem, który winien być stosowanym w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu i który poza funkcją represyjną i prewencyjną ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to tym samym, że sankcja opisana w art. 154 § 7 P.p.s.a. ma na celu zadośćuczynienie za doznaną krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie w wyżej wskazanym przepisie czasownika "może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Przyznanie stronie od organu sumy pieniężnej ma niejako zrekompensować stratę jaką poniosła na skutek bezczynności organu. Wobec tego wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie i nawiązywać do krzywdy wywołanej bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność Sądu jest w tym zakresie uwarunkowana wskazaną argumentacją. Sąd rozpoznający skargę powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeżeli istnienie takiej okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uwarunkowane względami materialnoprawnymi (por. wyrok NSA z 16 maja 2017 r., sygn. akt OSK 2934/16). Tymczasem z treści skarg nie wynika, aby skarżący doznali w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Wniosek skarżących także nie zawierał w tym przedmiocie jakiegokolwiek uzasadnienia. Trzeba wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że domaganie się przyznania skarżącym od organu sumy pieniężnej wymaga wykazania powstania szkody na skutek niewykonania wyroku Sądu (por. np. wyrok NSA z 3 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 2354/16; wyrok NSA z 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 451/17). Taka szkoda nie została w niniejszej sprawie wykazana. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 154 § 1, 2 i 6 P.p.s.a (pkt 1 i 2 wyroku) oraz art. 151 w zw. z art. 154 § 7 Ppsa (pkt 3 wyroku) orzekł, jak w sentencji wyroku. W pkt 4 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 154 § 1 P.p.s.a. O zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego – wpisu sądowego i kosztów działania pełnomocnika (pkt 5 i 6 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).