I SA/Wa 472/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), Sędziowie sędzia WSA Dorota Apostolidis, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia 7 listopada 1990 r. M. B. wystąpiła do Urzędu Rejonowego w G. o rekompensatę za nieruchomość pozostawioną poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek w 2004 r. zgodnie z właściwością został przekazany Wojewodzie [...]. Następnie o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej we L. przy ul. R. wystąpili: E. G. działająca w imieniu własnym i w imieniu I. C. (wniosek z dnia 10 grudnia 2008 r.), I. C. (wniosek z dnia 16 grudnia 2008 r.), M. H. (wniosek z dnia 23 grudnia 2008 r.). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], odmówił B. M., E. C., M. U., J. B. i A. H. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tj. we L. przy ul. R.. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J. B.. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to m.in. brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Minister ustalił, że w rozpatrywanej sprawie na wniosek M. D. z dnia 16 listopada 2005 r. Wojewoda O. decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], stwierdził, że M. D. posiada prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. B. nieruchomości we L. Rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o jednostronny opis mienia pozostawionego, z którego wynika, że: "B. M. zamieszkała we L. przy ul. Z. zgłosiła u Pełnomocnika Rządu Tymczasowego Rz. Polski do spraw ewakuacji we L. do oszacowania dom czynszowy I piętrowy podpiwniczony kryty blachą, elektryka, woda kanalizacja przy ul. R. o wymiarze 2916 m3 (...) ziemię orną - las - łąki - parcele budowlane 200 m2 nie oszacowane jedynie z powodu braku podstaw prawnych w ustawodawstwie ZSSR" oraz w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] listopada 1986 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po M. B.. Na podstawie ww. postanowienia spadkowego ustalono udziały w prawie do rekompensaty. Ww. postanowienie zostało zmienione postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] września 2018 r., sygn. akt [...] i zakreśla obecnie szerszy krąg spadkobierców M. B.. Minister wskazał, że jakkolwiek więc ostatecznie został ustalony inny krąg spadkobierców po M. B., to nie zmienia to jednak faktu, że o rekompensacie za nieruchomość pozostawioną we L. przy ul. R. ostatecznie przesądzono na mocy wspomnianej decyzji Wojewody O. z dnia [...] marca 2010 r, nr [...]. Powyższe prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej, co powinno skutkować zastosowaniem przez Wojewodę [...] w niniejszej sprawie art. 105 § 1 k.p.a. Organ I instancji wydał jednakże w sprawie decyzję, która dotknięta jest wadą mogącą powodować nawet jej nieważność. Minister podniósł, że stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jest wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. W związku z tym ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Minister wskazał, iż w przedmiotowej sprawie wnioskiem z dnia 20 marca 2015 r. J. B. wystąpił do Wojewody O. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], który postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody O. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], potwierdzającą na rzecz M. D. prawo do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez M. B. w mieście wojewódzkim L., przy ul. R., województwo l. (obecnie U.), gdyż wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu określonego w art. 148 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że ww. postanowienie nie było zaskarżone. W związku z faktem, iż sprawa dotycząca potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej we L. przy ul. R. została uprzednio rozstrzygnięta przez Wojewodę O. decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], która jest prawomocna, Wojewoda [...] nie mógł wydać nowego rozstrzygnięcia merytorycznego. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo sądowo-administracyjne, w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 663/18, w którym stwierdzono, iż: "Decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, a nie stanowiąca o uchyleniu tej pierwotnej decyzji na podstawie stosownych przepisów k.p.a., jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a." (res iudicata). Organ odwoławczy wskazał, że dla stwierdzenia, że nastąpiło naruszenie res iudicata, istotne znaczenie ma istnienie tożsamości obu spraw i w ocenie organu w przedmiotowej sprawie wystąpiła owa tożsamość sprawy. Tożsamość, co do przedmiotu postępowania, przejawia się w rozpatrywanej sprawie tym, iż obydwa postępowania, (tj. postępowanie zakończone decyzją Wojewody O. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] i postępowanie, w którym Wojewoda [...] wydał decyzję z dnia [...] października 2019 r., nr [...], dotyczą kwestii rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M.B. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tj. we L. przy ul. R.. Obydwa postępowania toczyły się w oparciu o ustawę z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a złożone wnioski zostały oparte o te same okoliczności faktyczne i prawne. W obydwu postępowaniach krąg stron był ustalony na podstawie interesu prawnego opartego o treść art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Co prawda w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody O. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], nie wszystkie strony brały czynny udział, ale powyższe nie wpływa na zasadność wniosku, że mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej, lecz co najwyżej na ocenę żądań zgłoszonych w ewentualnych innych trybach. W związku z tym wydanie przez Wojewodę [...] nowej decyzji w sprawie rekompensaty za nieruchomość pozostawioną we L. przy ul. R. stanowi naruszenie powagi rzeczy osądzonej, co musi skutkować w konsekwencji uchyleniem tego rozstrzygnięcia merytorycznego oraz umorzeniem postępowania, jako bezprzedmiotowego. Mając powyższe na uwadze Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, postanowił zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylić decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] października 2015 r. i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. B. zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu przez organ II instancji decyzji organu I instancji w całości i umorzeniu postępowania I instancji w całości z uwagi na jego bezprzedmiotowość, podczas gdy w przedmiotowej sprawie postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, a zatem prawidłowe było uchylenie przez organ II instancji decyzji organu I instancji i orzeczenie o potwierdzeniu J. B. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tj. we L. przy ul. R., ewentualnie uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w sprawie niniejszej nie zachodzi tożsamość spraw z uwagi na to, że w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę O. nie wszystkie strony brały czynny udział, gdyż jedyną stroną tego postępowania była M. D.. Natomiast w niniejszym postępowaniu jest inny krąg stron. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd była decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2020 r. o uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r. i umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 par. 1 k.p.a., w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości położonej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 105 par. 1 k.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jak wynika z akt administracyjnych sprawa o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomość położoną we L. przy ul. R. została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją Wojewody O. z dnia [...] marca 2010 r. r. nr [...]. W ocenie Sądu, żądanie w takiej sytuacji wydania przez organ administracyjny kolejnej decyzji w sprawie rozstrzygniętej już uprzednio ostateczną decyzją, która pozostaje w obiegu prawnym, należało uznać za niedopuszczalne, gdyż wydana w tych okolicznościach decyzja byłaby dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 par. 1 pkt 3 k.p.a. Prawidłowo zatem Minister stwierdził, że dopóki istnieje w obrocie prawnym ostateczna decyzja, którą merytorycznie załatwiono sprawę co do istoty, to ponowne rozstrzygnięcie sprawy spełniałoby przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności wydanej decyzji jako dotkniętej kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 par. 1 pkt 3 k.p.a. Przepis ten stanowi gwarancję powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), zgodnie z którą w tej samej sprawie nie mogą występować w obrocie prawnym równocześnie dwie decyzje administracyjne. Wskazać należy, iż zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w literaturze przedmiotu, przyjmuje się, że ponowne rozstrzygnięcie przez organ tej samej sprawy załatwionej wcześniejszą decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r., II OSK 783/08, dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać należy, że wskazana regulacja stanowi wyraz zasady trwałości decyzji administracyjnej określonej w art. 16 par. 1 k.p.a., której istotą jest to, że decyzja ostateczna jest ważna dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. Minister trafnie uznał, że w sprawie zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa sprawy. Wyjaśnić należy, że o tożsamości sprawy można bowiem mówić wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Nie budzi wątpliwości tożsamość przedmiotowa obu spraw, gdyż dotyczą one przyznania prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości we L. przy ul. R. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się na szczególny przypadek tożsamości sprawy, który zachodzi w sytuacji dysponowania tym samym dobrem. Wtedy pokrywają się elementy przedmiotowe, natomiast nie jest zachowana tożsamość elementów podmiotowych (B. Adamiak,[w:] Adamiak, Borkowski, Postępowanie administracyjne, 2003, s. 335). W wyroku z dnia 27 lipca 1981 r. sygn. akt I SA/Po 15/81 (OSP 1982, Nr 3, poz. 25) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że" brak formalnego uchylenia wcześniejszej decyzji o oddaniu działki w użytkowanie wieczyste powoduje nieważność późniejszej decyzji w sprawie skierowanej do innej osoby". (Komunikat Nr 2 o ważniejszych kwestiach prawnych rozstrzyganych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Probl. Praw. 1982, Nr 3, s. 15, załącznik). Wprawdzie wyrok ten dotyczył sprawy w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, jednakże w ocenie Sądu można go odnieść do niniejszej sprawy, w której przedmiotem jest dysponowanie tym samym prawem o potwierdzenie prawa do rekompensaty. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy z uwagi na to, że Wojewoda [...] załatwił sprawę potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną we L. przy ul. R., a więc sprawy tożsamej ze sprawą rozstrzygniętą ostateczną decyzją administracyjną Wojewody O. z dnia [...] marca 2010 r., organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że zasadne jest uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania przed tym organem jako bezprzedmiotowego w rozumieniu art. 105 par. 1 k.p.a. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a organ prawidłowo ustalił i ocenił stan faktyczny i prawny sprawy, a przy tym stanowisko swoje uzasadnił adekwatnie do wymagań zawartych w art. 107 par. 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.