I SA/Wa 474/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Emilia Lewandowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2015 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Nadleśnictwa [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Skarbu Państwa - Nadleśnictwa [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Rozwoju, decyzją z [...] lutego 2015 r. nr [...], uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] czerwca 2013 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2006 r. nr [..] stwierdzającej uwłaszczenie z dniem 5 grudnia 1990 r. przedsiębiorstwa państwowego p.n. Zakłady [...] w. S. niezabudowaną nieruchomością gruntową Skarbu Państwa, położoną w gminie S., obręb [...], oznaczoną jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha i orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2006 r. została wydana na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Decyzja uwłaszczeniowa ma charakter deklaratoryjny i oznacza przekształcenie istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego gruntów oraz w prawo własności budynków innych urządzeń i lokali. Stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. W toku prowadzonego postępowania uwłaszczeniowego organ wojewódzki przyjął, że przedmiotowe działki znajdowały się na dzień 5 grudnia 1990 r. w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego Zakłady [...] w S. Potwierdzeniem tej okoliczności były, w ocenie Wojewody [...], decyzja Naczelnika Gminy W. z dnia [...] października 1986 r. znak [...] o opłatach z tytułu zarządu oraz oświadczenie z dnia [...] kwietnia 2006 r. podpisane przez osoby prawnie do tego umocowane. Z zebranej w toku postępowania dokumentacji wynika, iż decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] października 1986 r. znak [...] ustalająca opłatę roczną za zarząd gruntami wymienionymi w sentencji decyzji, na skutek odwołania, została uchylona przez Naczelnika Gminy W. decyzją z dnia [...] lutego 1987 r. znak [...], we własnym zakresie. Mimo poszukiwań organowi naczelnemu nie udało się odnaleźć decyzji Naczelnika Gminy W. uchylającej decyzję w sprawie opłat, jak również akt ww. postępowania. Jednakże, zdaniem organu rozpatrującego sprawę w II instancji, ewentualne uchylenie powyższej decyzji z dnia [...] października 1986 r., w świetle zgromadzonego w toku postępowania drugoinstancyjnego materiału dowodowego, nie przesądza o braku przysługiwania prawa zarządu po stronie uwłaszczanego podmiotu. W toku postępowania drugoinstancyjnego strona przedłożyła opinię geodety uprawnionego M. S., który na podstawie przeprowadzonej analizy materiałów archiwalnych i danych ewidencji gruntów wykazał, iż obecne działki ewidencyjne nr [...] i [...], [...], [...] i [...] (powstałe z podziału działki nr [...]) o łącznej powierzchni [...] ha, zawierają się w pierwotnych oddziałach leśnych nr [...], [...], i [..], które wraz z innymi oddziałami były przedmiotem przekazania w zarząd i użytkowanie Państwowej [...] w roku 1930 (na podstawie dołączonego do akt protokołu z dnia 21 lutego 1930 r. spisanego pomiędzy przedstawicielami Ministerstwa Rolnictwa i Nadleśnictwa Lasów Państwowych w [...], a przedstawicielem Ministerstwa Spraw Wojskowych w sprawie przekazania terenu o pow. [...] ha w zarząd Ministerstwa Spraw Wojskowych, stosownie do art. 13 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o zagospodarowaniu lasów państwowych – Dz. U. Nr 36, poz. 336 oraz protokołu z dnia [...] maja 1930 r. w sprawie przekazania ww. terenu w zarząd i użytkowanie Państwowych [...]), a protokołem z dnia [...] marca 1948 r. powtórnie przekazane przez Nadleśnictwo [...] o na rzecz Wytwórni [...](por. opinia techniczno-prawna z dnia [...] kwietnia 2014 r. wraz z załączoną dokumentacją). Z dokumentacji nadesłanej przy piśmie pełnomocnika [...] S.A. z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz wniosku o uwłaszczenie z dnia [...] marca 2006 r. wynika, iż M. S.A. jest następcą prawnym przedsiębiorstwa p.n. Państwowe [...] w S., które z dniem [...] stycznia 1951 r. zostało przekształcone w Zakłady [...] w S., a następnie, na podstawie zarządzenia Ministra Przemysłu [...] oraz Ministra Przemysłu Chemicznego z dnia [...] kwietnia 1954 r., połączone w kombinat "Z.". Na mocy zarządzenia nr [...] Ministra Hutnictwa i Przemysłu Maszynowego Zakłady [...] uzyskały nazwę Zakłady M., które były beneficjentem uwłaszczenia. Na sprawowany zarząd nad nieruchomością uwłaszczanego podmiotu w dniu 5 grudnia 1990 r. wskazują również w sposób pośredni zapisy w dokumentach ewidencji gruntów (zaświadczenie Starosty Powiatowego w S. z dnia 4 września 2013 r.). Jednocześnie brak jest dokumentów wskazujących na brak przysługiwania zarządu w dniu [...] grudnia 1990 r. uwłaszczanego podmiotu, bądź na przysługiwanie prawa zarządu w tym dniu innemu podmiotowi. W obrocie istnieje decyzja nr [...] z dnia [...] marca 1993 r., na podstawie której powyższe działki zostały przekazane w zarząd Zakładów M.. W świetle uzupełnionego materiału dowodowego nie można uznać, aby uwłaszczony podmiot nie legitymował się w dniu [...] grudnia 1990 r. prawem zarządu do ww. gruntu. Organ nadzoru również zaznaczył, iż powołane protokoły potwierdzają przekazanie ww. działek w zarząd Ministra Spraw Wojskowych, a tym samym ich wyłączenie z państwowego gospodarstwa leśnego. Stosownie bowiem do treści art. 14 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.) lasy i grunty leśne, pozostające pod zarządem innych ministrów w chwili wejścia w życie ustawy, pozostają nadal pod tym zarządem, jeżeli nie zachodzą okoliczności, uzasadniające włączenie takich obszarów do państwowego gospodarstwa leśnego zgodnie z treścią ustępu poprzedniego, zgodnie z którym obszary wyłączone z państwowego gospodarstwa leśnego na cele wyszczególnione w ust. 1 pkt a) - f) podlegają ponownemu włączeniu do Państwowego Gospodarstwa Leśnego, jeżeli potrzeby uzasadniające wyłączenie przestaną istnieć lub też będą mogły być zaspokojone bez takiego wyłączenia. Jak wynika zaś z akt przedmiotowej sprawy, przedmiotowy grunt co najmniej od lat 30 wykorzystywany był na potrzeby zakładów pomocniczych i strefy ochronnej zakładów zbrojeniowych, co w ocenie organu nie uzasadniało jego ponownego włączenia do Państwowego Gospodarstwa Leśnego. Niewątpliwie w aktach sprawy znajduje się decyzja Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] marca 1997 r. znak [...] w sprawie wyłączenia m. in. działek nr [...] i nr [...] z zarządu Państwowego Gospodarstwa Leśnego – Lasów Państwowych, jednakże w świetle powołanych dokumentów potwierdzających ich przekazanie w zarząd Ministra Spraw Wojskowych, a następnie w zarząd i użytkowanie zakładów zbrojeniowych w 1930 r. i po II Wojnie Światowej w 1948 r. oraz w związku z faktem, iż ww. teren użytkowany jest na potrzeby Zakładów do chwili obecnej, nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, iż w dniu [...] grudnia 1990 r. powyższy teren nie był wyłączony z Państwowego Gospodarstwa Leśnego. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można również stwierdzić, aby ww. grunt w dniu [...] grudnia 1990 r. był przeznaczony wyłącznie na cele gospodarki leśnej, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłącza możliwość uwłaszczenia (por. wyrok z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 1900/06). Niewątpliwie z zaświadczenia Kierownika Referatu Urzędu Miasta i Gminy W. z dnia [...] lipca 2008 r. wynika, iż w planie zagospodarowania na ww. datę powyższy grunt znajdował się na obszarze oznaczonym symbolem RL – tereny lasów i zadrzewień. Jednakże wobec faktu wykorzystywania ww. gruntu przez Zakłady M. już od lat 30 na zakłady pomocnice i strefę ochronną, powyższy zapis nie może przesądzać o przeznaczeniu gruntu wyłącznie na cele gospodarki lennej. Organ nadzoru uznał, iż w sprawie nie zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa wobec czego brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...]. W skardze na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju Skarb Państwa – Nadleśnictwo [...] zarzucił: - rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 2 i 200 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) i art. 74 ustawy o lasach z dnia 28.09.1991 r. (tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1153) polegające na pominięciu okoliczności, że przedmiotowy grunt stanowi obszar leśny porośnięty drzewostanem i niezastosowaniu art. 74 ustawy o lasach oraz odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...].05.2006 r.; - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niedostatecznym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77, § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267). i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2006 r. i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Materialnoprawną podstawą decyzji Wojewody [...] z [..] maja 2006 r., której dotyczy postępowanie o stwierdzenie jej nieważności, zakończone zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, stanowi art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami. Zgodnie z art. 200 ust. 1 tej ustawy grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku [...] stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, budowle i inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Decydujące znaczenie dla oceny prawidłowości wydanej decyzji uwłaszczeniowej ma więc stan prawny istniejący w dacie 5 grudnia 1990 r. Nakaz uwzględnienia stanu prawnego na dzień 5 grudnia 1990 r. wynika z będącego podstawą uwłaszczenia przepisu art. 200 ustawy z dnia 21.08.1997 r. Natomiast przepis ten nie jest przepisem regulującym nową instytucję wprowadzoną ustawą z 21 sierpnia 1997 r. Przepis ten jest identyczny z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. został przeniesiony do ustawy z 21 sierpnia 1997 r. i oznaczony jako art. 200 ust. 1. Przepis art. 2 ust. 1 został wprowadzony w życie ustawą z 29 września 1990 r., która znowelizowała ustawę z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ustawa z 29 września 1990 r. nie stanowiła odrębnego aktu prawnego dotyczącego gospodarowania gruntami lecz nowelizowała ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Dlatego też treść przepisów tej noweli należy wykładać w powiązaniu z przepisami ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Ustawa ta zaś utraciła moc z dniem 1 stycznia 1998 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 241 pkt 1 i art. 242). W tej sytuacji dla spraw uwłaszczeniowych, które nie zostały załatwione do 31 grudnia 1997 r. ustawodawca przewidział taką możliwość w art. 200 nowej ustawy, który w zakresie przesłanek uwłaszczenia zawiera regulację identyczną z art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. W przepisie tym wprost zostało zapisane, że dotyczy on uwłaszczenia na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. Skoro zaś przepis art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. nowelizował ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to jego zakres przedmiotowy mógł odnosić się tylko do takich gruntów, które wchodziły w zakres przedmiotowy ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Ta zaś wyłączała w art. 1 ust. 2 z zakresu przedmiotowego grunty zabudowane wchodzące w skład gospodarstw rolnych oraz związane z państwowym gospodarstwem leśnym i położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej. Dokonanie wykładni systemowej art. 200 § 1 u.g.n. prowadzi więc do wniosku, że jeżeli grunt był w dniu 5 grudnia 1990 r. przeznaczony w planie zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki leśnej, to nie miały do niego zastosowania przepisy o uwłaszczeniu państwowych osób prawnych mimo, że osoba taka posiadała tytuł prawny w postaci zarządu. W tej sytuacji uwłaszczenie osoby prawnej takim gruntem stanowiłoby rażące naruszenie art. 200 u.g.n. gdyż przepis ten nie ma zastosowania do takiego gruntu. W wyroku z 10 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 1900/06 Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę zgodnie, z którą uwłaszczenie w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a co za tym idzie również w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podlegają tylko te grunty leśne, związane z państwowym gospodarstwem leśnym, jeżeli w dniu 5 grudnia 1990 r. będąc w zarządzie państwowej osoby prawnej, w planach zagospodarowania przestrzennego nie były przeznaczone wyłącznie na cele gospodarki leśnej. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd NSA. Skarżący podnosił w toku postępowania administracyjnego jak i w skardze, że objęte decyzją komunalizacyjną działki gruntu na dzień 5.12.1990 r. były działkami leśnymi i w planie zagospodarowania przestrzennego były przeznaczone na cele leśne. Organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że zapis w planie zagospodarowania przestrzennego nie może przesądzać o przeznaczeniu gruntu wyłącznie na cele gospodarki leśnej w sytuacji gdy faktycznie wykorzystywany był już od lat 30-tych na zakłady pomocnicze i strefę ochronną przez Zakłady M. Takie stanowisko organu nadzoru jest błędne gdyż pozostaje w oczywistej sprzeczności z brzmieniem art. 1 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Nieprawidłowa wykładnia przepisów doprowadziła organ do niewłaściwych ustaleń co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji i uzasadnia uchylenie takiej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru ustali przeznaczenie przedmiotowych gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie 5 grudnia 1990 r. Jeżeli grunt ten w planie zagospodarowania przestrzennego był przeznaczony wyłącznie na cele gospodarki leśnej, to kontrolowana decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2006 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a to stanowi przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. W świetle powołanych wyżej przepisów o zakresie przedmiotowym ustawy z 29 kwietnia 1985 r. decyduje wyłącznie przeznaczenie gruntu w planach zagospodarowania przestrzennego i faktyczne wykorzystywanie gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r. nie ma znaczenia dla oceny czy mają zastosowanie przepisy o uwłaszczeniu państwowych osób prawnych. Dopiero ustalenie czy przedmiotowy grunt objęty był regulacją prawną ustawy z 29 kwietnia 1985 r. pozwoli organowi na ocenę spełnienia przesłanek uwłaszczenia określonych w art. 200 u.g.n. Zaskarżona decyzja zapadła więc z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 kpa a naruszenie to mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy. Na marginesie należy wskazać, że skarżący niezasadnie zarzuca naruszenie art. 74 ustawy z dnia 28.09.1991 r o lasach. Ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 1992 r. Natomiast przy uwłaszczeniu z art. 200 u.g.n. istotny jest stan prawny w dniu 5 grudnia 1990 r., czyli w tej dacie ustawa o lasach jeszcze nie obowiązywała i jej regulacje nie mają zastosowania do tego uwłaszczenia. Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru uwzględni powyżej zaprezentowane stanowisko Sądu. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.