I SA/Wa 475/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Daniela Kozłowska WSA Maria Tarnowska Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi I.S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz I.S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku I.S., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...] orzekającej o odmowie stwierdzenia -nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1980 r. nr [...] stwierdzającej przejęcie na własność Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, zabudowaną budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, zapisanej w księdze wieczystej [...] - utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia 6 marca 1980 r. Prezydent Miasta G. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie przejścia na własność Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, zapisanej w księdze wieczystej [...] stanowiącej własność M.W., nieznanej z miejsca pobytu. Decyzją z dnia [...] marca 1980 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził przejście na własność Państwa przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. z 1958r. Nr 11, poz, 37). Jak wskazał organ w uzasadnieniu tej decyzji, przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1954 r. była we władaniu Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w G. i jest nadal we władaniu Przedsiębiorstwa Gospodarki Mieszkaniowej w G. bez żadnego tytułu prawnego. Wnioskiem z dnia 30 kwietnia 1997 r. I.S., wystąpiła do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1980 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. Nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu wniosku I.S. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1980 r. Nr [...]. Wnioskiem z dnia 26 marca 2004 r. I.S., wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Miast i Rozwoju Mieszkalnictwa z dnia [...] grudnia 1999 r. Nr [...]. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2008r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...]. Organ w uzasadnieniu decyzji podniósł, że istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie ma ocena, czy przeprowadzając postępowanie nadzorcze zakończone decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. organ rażąco naruszył prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Minister Infrastruktury wskazał, że z akt sprawy zakończonej ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. wynika, że organ nadzoru zebrał niezbędny materiał dowodowy - akta archiwalne sprawy oraz ustalił aktualny na dzień orzekania stan prawny przejętej nieruchomości. Minister Infrastruktury zwrócił uwagę, że zawiadomieniem z dnia 11 grudnia 1998r. organ poinformował wszystkie strony o prowadzonym postępowaniu oraz o możliwości zapoznania się z aktami i złożenia uzupełniających wniosków dowodowych. Minister Infrastruktury podniósł, że postępowanie nadzorcze zakończone kwestionowaną decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. zostało przeprowadzone w kontekście zgodności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1980 r. z przepisami powołanej ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Minister Infrastruktury w uzasadnieniu decyzji odniósł się do uchwały z dnia [...] listopada 1951 r. Nr [...] zmienionej uchwałą z dnia [...] stycznia 1952 r. Nr [...] na mocy której Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G., zastosowało środek przymusowy polegający na odjęciu H.K. prawa administrowania m.in. przedmiotową nieruchomością i powierzyło administrację Miejskiemu Zarządowi Budynków Mieszkalnych w G. Organ nadzoru wskazał, że treść uchwał potwierdza, że przejęcie władania nie wynikało z przepisów szczególnych. Minister Infrastruktury zwrócił uwagę, że Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych i Zrzeszenie Prywatnych Właścicieli Nieruchomości zostali upoważnieni do przejęcia administracji i podpisania protokołu zdawczo - odbiorczego. Minister Infrastruktury powołał pismo z dnia 15 czerwca 1964 r. Nr [...], w którym Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych w G. poinformował Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G., iż nieruchomość położona w G. przy ul. [...] została przejęta w administrację dnia 1 lutego1952 r. oraz pismo z dnia 21 listopada 1964 r., w którym adw. H.K. - pełnomocnik M.W. - poinformował Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Zarząd Gospodarki Terenami, iż .,Administrację tej nieruchomości przekazał na podstawie decyzji Prezydium MRN w G. Nr [...] protokołem z dnia 15 maja 1952 r. Zrzeszeniu Prywatnych Właścicieli Nieruchomości". Minister Infrastruktury stwierdził mając na uwadze wskazane wyżej dokumenty, iż Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. prawidłowo ustalił, iż Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych zarządzał nieruchomością od roku 1952 w sposób władczy bez tytułu prawnego i były podstawy do zastosowania art. 17 pkt 2 lit b powołanej ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. Zdaniem Ministra Infrastruktury, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w oparciu o zebrany materiał dowodowy prawidłowo ocenił legalność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1980 r. Nr [...]. Jednocześnie Minister Infrastruktury stwierdził , że strony zostały prawidłowo pouczone o możliwości wystąpienia w trybie art. 127 § 3 kpa z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. jednakże z możliwości takiej żadna ze stron nie skorzystała. Minister Infrastruktury zwrócił uwagę, że postępowanie nie toczyło się przy udziale wszystkich stron, tj. m.in. bez właścicieli sprzedanych lokali wybudowanych na przedmiotowej nieruchomości, jednakże brak udziału w postępowaniu bez własnej winy nie może być jednak przesłanką nieważności, a jedynie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W dniu 19 czerwca 2008 r. do Ministra Infrastruktury wpłynął wniosek I.S., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008r. nr [...]. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku I.S., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008r. nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Infrastruktury stwierdził, ze zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. była oparta na zebranym materiale dowodowym, który potwierdził zasadność rozstrzygnięcia z dnia [...] grudnia 1999 r. mimo błędnego wskazania w uzasadnieniu tej decyzji dokumentów dotyczących innej nieruchomości. Organ wskazał, ze odmowa stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. nastąpiła w oparciu o dokumenty archiwalne znajdujące się w aktach sprawy. Minister Infrastruktury powołał miedzy innymi orzeczenie Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 08.05.2007 r. sygn. akt I OSK 20/2007, które stwierdza, ze "Byli właściciele przedsiębiorstw i nieruchomości, którzy utracili je na mocy ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, nie mogą liczyć na ich zwrot także wówczas, gdy przed upaństwowieniem nie były objęte zarządem państwowym. Art. 17 pkt 2 lit. b ustawy dotyczy mienia nieobjętego zarządem państwowym, ponieważ do objętego stosuje się inne przepisy". Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła I.S.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 17 ust pkt. lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. z 1958 r., Nr 11, poz. 37 ze zm.), poprzez orzeczenie przejścia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] pomimo niewypełnienia hipotezy tego przepisu, - art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez odmowę stwierdzenia że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1980 r. została wydana z naruszeniem prawa oraz odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. pomimo, że decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, - art. 107 Kpa, poprzez uchybienie obowiązkowi zawarcia w treści decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. oraz decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. i [...] stycznia 2009 r. uzasadnienia faktycznego i prawnego, - art. 77 Kpa, poprzez uchybienie obowiązkowi wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego - we wszystkich ww. decyzjach, - art. 81 Kpa, poprzez uchybienie obowiązkowi umożliwienia Stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów w postępowaniach zakończonych decyzją z dnia [...] marca 1980 r. i decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. - art. 10 § 1 Kpa, poprzez uchybienie obowiązkowi zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, oraz umożliwienia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w postępowaniach zakończonych decyzją z dnia [...] marca 1980 r. i decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. Skarżąca wnosiła o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. nr [...]. Wnosiła również o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1980 r. Skarżąca w uzasadnieniu skargi podniosła, ze zaskarżona oraz poprzedzająca ja decyzja Ministra Infrastruktury wydane zostały z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, polegającym na utrzymaniu w mocy (zaniechaniu stwierdzenia nieważności) decyzji Prezesa urzędu mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r., która to decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa - zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarżąca wskazała, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury w żaden sposób nie odniósł się do twierdzeń i zarzutów strony prezentowanych w toku przedmiotowego postępowania. W szczególności organ zaniechał zajęcia stanowiska co do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 11 czerwca 2008 r., ograniczając się do powtórzenia formuły o potwierdzeniu zasadności rozstrzygnięcia z 20 grudnia 1999 r. oraz przytaczając fragment uzasadnienia poprzedniej decyzji zawierający zreferowanie treści niektórych dokumentów z akt sprawy. W ten sposób organ uchylił się od przeprowadzenia kontroli wydanego przez siebie wcześniej rozstrzygnięcia. Skarżąca wskazała, że Minister Infrastruktury w obu wydanych przez siebie decyzjach pominął uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. Podniosła, że brak jakichkolwiek wyjaśnień odnośnie powodów zastosowania określonego przepisu przy rozstrzyganiu sprawy oraz brak jakichkolwiek wskazówek co do zastosowanej wykładni w świetle szczegółowo uzasadnionego stanowiska strony powoduje, że organ ten wydając obie zaskarżone decyzje rażąco naruszył przepisy art. 107 § 1 i 3 kpa, a uniemożliwiając Stronie w opisany tu sposób kontrolę dokonanych przez siebie rozstrzygnięci uchybił zasadom postępowania cywilnego zawartym w art. 6-8 i art. 11 Kpa. Skarżąca w skardze przedstawiła również przesłanki stwierdzenia wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1980 r. Nr [...] z naruszeniem prawa oraz przesłanki stwierdzenia nieważności Prezesa UMiRM z dnia [...] grudnia 1999 r. [...]. Skarżąca podniosła, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa Rozwoju Miast w decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. [...], powołał w uzasadnieniu swojej decyzji na dokumenty, które nie istnieją, względnie istnieją, lecz nie dotyczą przedmiotowego stanu faktycznego, tj. dokumenty odnoszące się do Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych w L. (pismo MZBM L. z dnia 21 grudnia 1960 r., wniosek Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia 28 lutego 1963 r. o wywłaszczenie nieruchomości oraz pismo Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia 25 stycznia 1968 r.), a nie, jak w okolicznościach niniejszej sprawy - w G. Zdaniem skarżącej, organ do tego stopnia nie był zainteresowany wyjaśnieniem sprawy administracyjnej, że nie przejrzano nawet akt sprawy administracyjnej zakończonej decyzją z [...] marca 1980 r., lub też pomylono tę sprawę z zupełnie inną sprawą, co zaowocowało powołaniem się w uzasadnieniu decyzji dotyczącej nieruchomości w G., na dokumenty dotyczące nieruchomości w L. Na takiej "podstawie" organ przyjął, że od 1952 r. nieruchomością zarządzał bez tytułu prawnego MZBM L., co w okolicznościach sprawy, zwłaszcza w świetle akt sprawy jest absurdem. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów prowadzą do przekonania, że skarga jest zasadna. W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury winien ocenić czy decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. jest zgodna z prawem. Stwierdzić należy, że oceny takiej zabrakło. Organ nie odniósł się do zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. oraz do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzja Ministra infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. a mianowicie oparcia decyzji o dokumenty dotyczące nieruchomości położonej w L. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w decyzji z dnia [...] grudnia 1999r. uzasadniając swoje stanowisko o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1980 r. Nr [...] wskazał na treść pisma MZBM L. z dnia 27 grudnia 1960 r., na wniosek Prezydium Rady Narodowej m. L. z dnia 28 lutego1963 r. o wywłaszczeniu nieruchomości oraz pismo Prezydium z dnia 25 stycznia 1968 r., z którego wynika, ze Miejski Zarząd Budynków Mieszkalnych L. zarządzał przedmiotową nieruchomością bez tytułu prawnego od 1952 r. Minister Infrastruktury nie wykazał dlaczego jego zdaniem decyzja, która praktycznie nie zawiera uzasadnienia stanowiska, gdyż odnosi się do dokumentów dotyczących innej nieruchomości jest jego zdaniem prawidłowa. Minister Infrastruktury badając decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w decyzji z dnia [...] maja 2008 r. nie odniósł się ani jednym zdaniem do tej kwestii. Minister Infrastruktury w uzasadnieniu decyzji wywodzi, ze decyzja Urzędu Wojewódzkiego w G. z dnia [...] marca 1980 r. była prawidłowa, podczas, gdy to nie decyzja Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] marca 1980 r. winna być przedmiotem badania Ministra Infrastruktury, ale decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. Należy jeszcze raz podkreślić, że zadaniem Ministra Infrastruktury było dokonanie kontroli decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999r. i stwierdzić należy, ze organ tej kontroli nie dokonał. Organ dokonał ponownej kontroli decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...] marca 1980 r. i stwierdziwszy, ze decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa wywiódł, że wobec tego decyzja nadzorcza Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. jest prawidłowa. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. to ta decyzja winna być przedmiotem kontroli nadzorczej Ministra Infrastruktury, a nie decyzja będąca przedmiotem kontroli nadzorczej Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast tj decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1980 r. W tym postępowaniu organ nie bada przesłanek wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1980 r., gdyż ta decyzja była już przedmiotem postępowania nadzorczego lecz dokonuje kontroli decyzji Prezesa UMiRM z dnia [...] grudnia 1999 r. pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 kpa. Ponadto należy podnieść, że stosownie do art. 134 § 1. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153. poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W postępowaniu sądowodministracyjnym obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretna decyzja, kwestionowana przez skarżącego. Formułując ocenę prawną odnośnie zgodności z prawem decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1980 r. Nr [...] oraz decyzji Prezesa UMiRM z dnia [...] grudnia 1999 r. [...] Sąd wyszedłby poza granice rozpoznawanej sprawy. Minister Infrastruktury winien przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokonać oceny legalności decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. biorąc pod uwagę wskazaną powyżej argumentacje Z przedstawionych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 oraz 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.