I SA/Wa 476/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Kleiber, Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch, Asesor WSA Jerzy Siegień (spr.), , Protokolant Iwona Kosińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2005 r. sprawy ze skargi T.T. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o uznaniu dyplomu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej i Sportu na rzecz T.T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Edukacji Narodowej i Sportu, po rozpatrzeniu wniosku T.T. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r., odmawiającym wydania zaświadczenia o uznaniu dyplomu Wyższej Szkoły [...] przy Instytucie [...] za równoważny z polskim dyplomem ukończenia studiów wyższych magisterskich na kierunku [...], postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] lutego 2004 r. Minister Edukacji Narodowej i Sportu stwierdził, że w stosunkach pomiędzy Polską i Rosją w zakresie uznawania równoważności dyplomów ukończenia szkół wyższych obowiązują: - konwencja o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych, sporządzona w Pradze w dniu 7 czerwca 1972 r.(Dz. U. z 1975 r. Nr 5, poz. 28 i 29), 1. porozumienie między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o równoważności dokumentów o wykształceniu, stopniach i tytułach naukowych wydawanych w PRL i ZSRR, podpisane w Warszawie dnia 10 maja 1974 r. (Dz. U. z 1975 r. Nr 4, poz. 14 i 15), 2. umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o współpracy w dziedzinie kultury, nauki i oświaty, sporządzona w Warszawie dnia 25 sierpnia 1993 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 36, poz. 133). Wymienione powyżej umowy przewidują uznawanie za równorzędne na terytorium państw będących stronami tych umów, wydawanych na terytorium jednego z nich dokumentów o ukończeniu szkół wyższych tego samego typu, uprawniających ich posiadaczy do ubiegania się o stopień naukowy. Zarówno w art. 1 ust. 2 Konwencji Praskiej i art. 1 pkt 4 Porozumienia z ZSRR jest mowa o dyplomach wydanych po ukończeniu studiów wyższych, które uprawniają do ubiegania się o stopień naukowy - w przypadku ZSRR i Federacji Rosyjskiej - kandydata nauk. Dyplom przedstawiony przez wnioskodawcę nie daje takiego uprawnienia. W byłym ZSRR - tak jak w PRL i obecnie w Rzeczypospolitej Polskiej - każda placówka posiadająca zgodnie z prawem status szkoły wyższej prowadziła studia wyższe i wydawała dyplomy w pełni uznawane przez władze państwowe (zarówno w celach akademickich tj. kontynuacji kształcenia, jak i zawodowych). Obecnie zmienił się system akredytacji w Federacji Rosyjskiej, wprowadzono typ szkół licencjonowanych tzn. przygotowujących się do uzyskania akredytacji. Placówki te jednak nie mają w polskim systemie edukacji swego odpowiednika. Dyplomy przez nie wydane są uznawane w Federacji Rosyjskiej w bardzo ograniczonym zakresie tj. wyłącznie w celach zawodowych u pracodawców prywatnych. Zatem próba uznania ich równoważności z jakimkolwiek polskim dyplomem ukończenia studiów wyższych byłaby przyznaniem posiadaczowi takiego dyplomu znacznie szerszych uprawnień niż posiada w państwie wydania dyplomu tj. w Federacji Rosyjskiej (wszystkie polskie dyplomy ukończenia studiów wyższych dają uprawnienie do kontynuacji kształcenia na uczelniach zarówno prywatnych jak i państwowych oraz uznawane są przez wszystkich pracodawców). W Konwencji Praskiej i w Porozumieniu z ZSRR odzwierciedlona została możliwość porównywalności dokumentów wydawanych w ramach systemów edukacji poszczególnych państw, istniejąca na początku lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku. Trudno zatem przyjąć, że państwa-strony tychże umów potwierdziły równoważność zupełnie innego typu dokumentów, które rozpoczęto wydawać po dwudziestu latach od zawarcia umów. Ze względu na brak kontroli państwa nad jakością kształcenia w ramach studiów w rosyjskich szkołach licencjonowanych oraz zawężeniu uprawnień ich absolwentów (m. in. brak możliwości ubiegania się o stopień naukowy) nie jest możliwe jednakowe traktowanie rosyjskich dyplomów o wzorze państwowym (wydawanych przez placówki, które uzyskały akredytację władz rosyjskich na prowadzenie studiów na określonym kierunku) i dyplomów wydawanych przez szkoły jedynie licencjonowane. Konwencja Praska nie reguluje uznania wszystkich dokumentów o wykształceniu wydawanych przez państwa, które ją zawarły. Zarówno w PRL, jak i innych państwach-stronach Konwencji, prowadzone były wyższe studia zawodowe, których absolwenci nie uzyskiwali prawa do ubiegania się o stopień naukowy - zatem nie były one objęte uregulowaniem tejże Konwencji. Również obecnie w Federacji Rosyjskiej wydawane są państwowe dyplomy bakaławra, które są uznawane w Polsce jedynie w trybie nostryfikacji. W przypadku Federacji Rosyjskiej źródłami, na podstawie których ustalono, że dyplom będący przedmiotem postanowienia nie jest równoważny dyplomowi polskiemu, są informacje zawarte w korespondencji z Ministerstwem Edukacji Federacji Rosyjskiej oraz z rosyjskim ośrodkiem ENIC działającym w ramach Europejskiej Sieci Krajowych Ośrodków Informacji, z rosyjskich oficjalnych stron internetowych oraz z oficjalnych publikacji wydawanych przez UNESCO i organy właściwe ds. szkolnictwa wyższego Federacji Rosyjskiej. Dokument przedstawiony przez wnioskodawcę nie jest dyplomem o wzorze państwowym. Wyższa Szkoła [...] przy Instytucie [...] w chwili wydania dyplomu działała na podstawie licencji i nie posiadała akredytacji władz rosyjskich. Dyplom, wydany przez Wyższą Szkołę [...] przy Instytucie [...], która jest uczelnią licencjonowaną, nie może być podstawą do ubiegania się o stopień naukowy w Federacji Rosyjskiej (takie prawo mają jedynie posiadacze dyplomów o oficjalnym wzorze państwowym, wydanych po odbyciu studiów w szkole akredytowanej). Posiadacz dyplomu ukończenia rosyjskiej szkoły licencjonowanej uzyskuje w Federacji Rosyjskiej wyłącznie uprawnienia zawodowe (bez prawa ubiegania się o stopień naukowy), które mogą być akceptowane jedynie przez pracodawców prywatnych. A zatem przez polskie władze mogą być uznawane jedynie rosyjskie dyplomy o wzorze państwowym, wydane przez szkoły, które uzyskały państwową akredytację. Skargę na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] lutego 2004 r. wniósł T.T. zarzucając naruszenie: - art. 1 ust. 2 konwencji o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 5, poz. 28), - art. 1 pkt 4 dwustronnego porozumienia między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Rządem Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich o równoważności dokumentów o wykształceniu, stopniach i tytułach naukowych wydawanych w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, podpisanym w Warszawie dnia 10 maja 1974 r. (Dz. U. z 1975 r. Nr 4, poz. 14), - art. 20 umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Federacji Rosyjskiej o współpracy w dziedzinie kultury, nauki i oświaty, sporządzonej w Warszawie dnia 25 sierpnia 1993 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 36, poz. 133), - art. 87 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, - art. 15 w związku z art. 218 § 1 i 2 k.p.a. Minister Edukacji Narodowej i Sportu odrzucając możliwość potwierdzenia równoważności dyplomu specjalisty z polskim dyplomem magistra powinien był wskazać, zdaniem skarżącego, jakiemu innemu dyplomowi jest on równy. Z Konwencji Praskiej jednoznacznie wynika, że wszystkie rodzaje wykształcenia powinny mieć swoje odpowiedniki w umawiających się państwach stronach. Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było trójinstancyjnie - w sprawie wydano trzy rozstrzygnięcia, co narusza art. 15 k.p.a. Tryb wydawania zaświadczenia zastosowany przez Ministra różni się niewątpliwie od trybu, w jakim wydawane są decyzje administracyjne. Nie mniej jednak nie można zgodzić się na dowolność polegającą na niestosowaniu prawa oraz na wybiórczą ocenę faktów. Zgodnie z artykułem 218 k.p.a. organ wydający zaświadczenie powinien oprzeć się w pierwszym rzędzie na informacjach, które wynikają z prowadzonych przez niego rejestrów i ewidencji, a w dalszej kolejności przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. W przedmiotowej sprawie Minister Edukacji Narodowej i Sportu nie dysponuje żadnymi własnymi dokumentami, na których mógłby się oprzeć wydając zaświadczenie. Z tego powodu powinien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Powinno się ono ograniczyć do zbadania obowiązujących w Polsce odpowiednich przepisów prawa, do upewnienia się co do autentyczności przedłożonego dyplomu. Inne działania wykraczaj ą poza ramy postępowania wyjaśniającego, szczególnie w sytuacji, gdy organ sam podkreśla, że nie jest obowiązany znać prawo obcego kraju. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej i Sportu podniósł, że w art. 1 ust. 2 Konwencji Praskiej Państwa - Strony zgodziły się uznawać wszystkie określone w tym przepisie dyplomy, nie zaś - jak rozumuje skarżący - wszystkie wydawane w tych państwach dyplomy. Dyplom, który został mu wydany nie spełnia określonych we wskazanym przepisie warunków. W skarżonych postanowieniach Minister Edukacji Narodowej i Sportu nie neguje kwestii obowiązywania w Polsce Konwencji Praskiej. Stwierdza jedynie, że dyplom wydany skarżącemu nie jest objęty jej uregulowaniem. Dyplomy rosyjskie wydane zgodnie z obowiązującym wzorem państwowym przez uczelnie akredytowane uznawane są w Polsce na podstawie umów międzynarodowych, o ile uprawniają ich posiadaczy do ubiegania się o stopień naukowy – co jest potwierdzane przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu wydawanymi zaświadczeniami. Dyplom wydany skarżącemu - ze względu na rodzaj instytucji, która go wydała oraz ograniczone uprawnienia przyznawane absolwentowi kształcenia - jest innego rodzaju dokumentem, niż te, w stosunku do których państwa zgodziły się w Konwencji Praskiej, by je uznawać. Skarżący przedstawił ogólne sugestie rosyjskiego ośrodka ENIC - Centrum Informacji o Uznawaniu Kwalifikacji Akademickich i Mobilności Ministerstwa Edukacji Federacji Rosyjskiej (zawarte na stronie internetowej) dotyczące uznawania wykształcenia rosyjskiego za granicą. Sugestie te nie mają jednak charakteru wiążącego. Należy dodatkowo zauważyć, iż mowa jest w nich ogólnie o dyplomach rosyjskich wydanych po spełnieniu państwowych standardów - z czego należy wnioskować, że dotyczą dyplomów państwowych (wydawanych przez uczelnie państwowe i niepaństwowe, które przeszły pomyślnie cały proces akredytacji). Zatem nie dotyczą dyplomu uzyskanego przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna aktów lub czynności organów administracji publicznej w zakresie ich zgodności z prawem sprowadza się do wyjaśnienia w toku rozpoznawania sprawy, czy organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu. Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie jest uzasadniona. Z przepisu art. 1 ust. 2 Konwencji o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych, sporządzonej w Pradze w dniu 7 czerwca 1972 r. (Dz. U. z 1975 r. Nr 5, poz. 28 i 29) wynika, że za równorzędne na terytoriach umawiających się Państw mogą być uznawane dokumenty (dyplomy) o ukończeniu szkół wyższych tego samego typu - uniwersytetów, politechnik i specjalistycznych instytutów typu uniwersyteckiego - lub wydziałów uprawniające ich posiadaczy do ubiegania się o stopień naukowy. A zatem zobowiązanie wynikające z art. 1 ust. 2 Konwencji Praskiej do uznawania za równorzędne na terytoriach umawiających się Państw wszystkich dokumentów (dyplomów) o ukończeniu szkół wyższych na terytorium każdego z nich należy rozumieć w tym sensie, że chodzi o te wszystkie dokumenty (dyplomy), które odpowiadają wymogom Konwencji. To zaś oznacza obowiązek oceny czy uzyskany za granicą dyplom jest dyplomem (dokumentem) wydanym na terytorium jednego z umawiających się Państw, objętym przepisami Konwencji praskiej. Dokonując powyższej oceny należy mieć na uwadze, że Konwencja Praska została zawarta w odmiennej sytuacji politycznej niż obecna, a autorzy dokumentu wychodzili z założenia, że systemy kształcenia obowiązujące w państwach-sygnatariuszach są porównywalne. Przez ostatnie 30 lat zaszło wiele zmian. Przede wszystkim diametralnie zmieniły się systemy edukacji we wszystkich krajach objętych działaniem Konwencji: powstały nowe formy kształcenia, nowe tytuły zawodowe i stopnie naukowe, rozwinęło się szkolnictwo prywatne oraz nieznane wcześniej formy akredytacji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Edukacji Narodowej i Sportu stwierdził, że dyplom przedstawiony przez skarżącego nie jest dyplomem o wzorze państwowym, a tym samym nie jest dyplomem (dokumentem) wydanym na terytorium jednego z umawiających się Państw, objętym przepisami Konwencji praskiej. Wyższa Szkoła [...] przy Instytucie [...], zdaniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, w chwili wydania dyplomu działała na podstawie licencji i nie posiadała akredytacji władz rosyjskich. Dyplom, wydany przez Wyższą Szkołę [...] przy Instytucie [...], która jest uczelnią licencjonowaną, nie może być podstawą do ubiegania się o stopień naukowy w Federacji Rosyjskiej, takie prawo mają bowiem jedynie posiadacze dyplomów o oficjalnym wzorze państwowym, wydanych po odbyciu studiów w szkole akredytowanej. Posiadacz dyplomu ukończenia rosyjskiej szkoły licencjonowanej uzyskuje w Federacji Rosyjskiej wyłącznie uprawnienia zawodowe (bez prawa ubiegania się o stopień naukowy), które mogą być akceptowane jedynie przez pracodawców prywatnych. A zatem przez polskie władze mogą być uznawane jedynie rosyjskie dyplomy o wzorze państwowym, wydane przez szkoły, które uzyskały państwową akredytację. Minister Edukacji Narodowej i Sportu dokonując oceny dyplomu przedstawionego przez skarżącego nie wskazał danych będących w jego posiadaniu, potwierdzających powyższą ocenę. Organ ten wskazał jedynie na bliżej nieokreślone informacje zawarte w korespondencji z Ministerstwem Edukacji Federacji Rosyjskiej oraz z rosyjskim ośrodkiem ENIC działającym w ramach Europejskiej Sieci Krajowych Ośrodków Informacji, rosyjskie oficjalne strony internetowe oraz z oficjalne publikacje wydawane przez UNESCO i organy właściwe ds. szkolnictwa wyższego Federacji Rosyjskiej. Powyższe stwierdzenia nie znalazły jednak jakiegokolwiek odzwierciedlenia w znajdującym się w aktach sprawy materiale dowodowym. Trafny jest więc w tym zakresie zarzut skarżącego, że ocena dokonana w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wskazuje źródła danych, na którym jest oparta. W razie potrzeby ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem, Minister Edukacji Narodowej i Sportu przed wydaniem zaświadczenia powinien przeprowadzić w niezbędnym zakresie postępowanie wyjaśniające. Sąd nie podzielił natomiast zarzutu skarżącego, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było trójinstancyjnie, co narusza art. 15 k.p.a., bowiem wydana w sprawie opinia Biura Uznawalności Wykształcenia i Wymiany Międzynarodowej nie stanowi rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 219 k.p.a. W świetle powyższego nie można przyjąć, że sprawa została należycie wyjaśniona. Zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.