I SA/Wa 476/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) asesor WSA Iwona Kosińska asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Bożena Dąbkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi K. T., P. T., B. C., na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] maja 2003 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania K. i W. T., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2003 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 1980 r., nr [...] przyznającej odszkodowanie za nieruchomość położoną w P. przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m2 zapisanej w KW [...], obręb D., objętej ustalonym terenem budowlanym [...] w P. Decyzja została oparta na następująco ustalonym stanie faktycznym sprawy: Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] maja 1980 r., nr [...] przyznał małżonkom K. i W. T. odszkodowanie w wysokości [...] zł za część nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa, położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, obręb D., zapisanej w księdze wieczystej KW [...] oraz odszkodowanie za nasadzenia roślinne w wysokości [...] zł. Wnioskiem z dnia 30 stycznia 2000 r., złożonym w [...] Urzędzie Wojewódzkim w dniu 14 lutego 2000 r., K. i W. T. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 1980 r., nr [...], podnosząc iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa ze względu na zaniżenie wysokości odszkodowania. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2003 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 1980 r., nr [...] w części orzekającej o przyznaniu K. i W. T. odszkodowania za nieruchomość położoną w P. przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m2. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] m2 powstała w wyniku podziału nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, objętej zarządzeniem Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 1978 r., nr [...] w sprawie ustalenia i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego w rejonie urbanistycznym P. [...] na obszarze ograniczonym ulicami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (Dz. Urz. WRN z 1978 r. nr 8, poz. 48). Zarządzenie to wydane zostało na podstawie art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1972 r. nr 27, poz. 192 ze zm.) w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. nr 26, poz. 139 i Dz. U. z 1977 r. nr 11, poz. 44), a także § 2 i § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 28 sierpnia 1972 r., w sprawie trybu ustalania, rozgraniczania i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarze miast i osiedli (Dz. U. z 1972 r. nr 35, poz. 242). Działkę nr [...] podzielono na dwie działki: nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2. Działka nr [...], na podstawie art. 8 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r., została zachowana na własność K. i W. T. Natomiast działka nr [...], w myśl przepisu art. 5 ust. 2 powołanej ustawy, przeszła na rzecz Skarbu Państwa. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy nieruchomości lub ich części objęte uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego z wyjątkiem działek, które właściciele zgodnie z art. 8 zachowali na własność lub, które zostały w trybie art. 9 nadane na własność członkom ich rodzin, przechodziły z mocy prawa na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały, wolne od ciążących na nich praw rzeczowych ograniczonych i innych obciążeń. Za część nieruchomości przejętej na rzecz Skarbu Państwa Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] maja 1980 r., nr [...] przyznał na rzecz K. i W. T. odszkodowanie w wysokości [...] zł. Powyższe odszkodowanie obejmowało odszkodowanie za grunt w wysokości [...] zł oraz odszkodowanie za składniki budowlane w wysokości [...] zł (pkt I decyzji). Podstawę prawną powyższej decyzji stanowiły przepisy art. 5 ust. 2 i art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, a także zarządzenie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 1974 r., nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek odszkodowania za grunty wywłaszczone lub nabywane na rzecz Skarbu Państwa (Dz. Urz. RN Miasta Poznania z 1974 r. nr 8, poz. 39) oraz zarządzenie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 1978 r., nr [...] w sprawie ustalenia terenu budowlanego i jego podziału na działki budowlane w rejonie P. [...]. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. ustalenie odszkodowania następowało na podstawie przepisów wywłaszczeniowych, a zatem w myśl przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, według stanu na dzień przejęcia, (tj. opublikowana w Dzienniku Ustaw z 1974 r. Nr 10, poz. 64). W myśl art. 8 pkt 3 tejże ustawy jeżeli wywłaszczeniu (przejęciu) podlegała część gruntu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolnostojącego, odszkodowanie za grunt w mieście obliczało się jak za pozostały obszar, tj. najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. Wytyczne dla obliczania stawek odszkodowania za powierzchnię ponadnormatywną nieruchomości, które przeszły na własność Państwa określały przepisy uchwały Prezydium Rady Narodowej P. z dnia [...] lutego 1973 r., nr [...] w sprawie wytycznych w przedmiocie stawek odszkodowania za powierzchnię ponadnormatywną gruntów na terenach budownictwa jednorodzinnego (Dz. Urz. R.N. M. P. z dnia 5 marca 1973 r., Nr 2, poz. 6), jak również przepisy zarządzenia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 1974 r. - wytyczne w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za grunty wywłaszczone lub nabywane na rzecz Państwa. Przedmiotowa nieruchomość objęta zarządzeniem Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 1978 r., nr [...] w sprawie ustalenia i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego w rejonie urbanistycznym P. [...] położona była w strefie pośredniej miasta. Wynika to z § 3 pkt 2 zarządzenia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 1974 r., nr [...] - wytyczne w sprawie ustalania wysokości odszkodowania za grunty wywłaszczane lub nabywane na rzecz Państwa. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 wskazanej wyżej uchwały z 1973 r., odszkodowanie dla gruntów położonych w strefie pośredniej miasta obliczało się jako wysokość czterokrotnej stawki ustalonej dla gruntu rolnego klasy I w strefie miejskiej okręgu I. Wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość została ustalona w wysokości [...] zł za 1 m2 powierzchni, z uwagi na położenie nieruchomości w strefie pośredniej miasta P. Wyliczona kwota odpowiada czterokrotnej stawce, ustalonej dla gruntu rolnego klasy I w strefie miejskiej okręgu I, określonej na dzień przejęcia nieruchomości w § 1 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 7, poz. 54), wydanym na podstawie art. 5 i 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71 ze zm.), która wynosiła 3,60 zł za 1 m2 gruntu. Natomiast odszkodowanie w wysokości [...] zł za składniki budowlane zostało ustalone na podstawie opinii biegłego. W ocenie Wojewody [...], w tych okolicznościach brak podstaw do uznania, iż weryfikowana część decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 1980 r., nr [...], rażąco narusza przepisy prawa w zakresie ustalania odszkodowania. Brak tym samym podstaw do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] złożyli K. i W. T. zarzucając organowi wojewódzkiemu nieprawidłową ocenę legalności decyzji odszkodowawczej oraz wskazując na brak opinii biegłego w przedmiocie wyceny gruntu oraz brak przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem kwestionowanej decyzji. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] maja 2003 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2003 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący to postępowanie ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa. W ocenie organu II instancji organ wojewódzki dokonując oceny legalności kwestionowanej decyzji przeprowadził pełne postępowanie wyjaśniające w zakresie prawidłowości wysokości ustalonego odszkodowania. W wyniku czego stwierdzono, że kwota odszkodowania została ustalona w odpowiedniej wysokości. W szczególności, że wysokość odszkodowania za nasadzenia i składniki budowlane ustalono prawidłowo na podstawie opinii szacunkowych sporządzonych przez biegłych. Ustalenie odszkodowania za grunt nastąpiło natomiast na podstawie zarządzenia Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 1974 r. nr [...] - zawierającego wytyczne w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za grunty wywłaszczone lub nabywane na rzecz Państwa, uchwały Prezydium Rady Narodowej m. P. z dnia [...] lutego 1973 r., nr [...] w sprawie wytycznych w przedmiocie stawek odszkodowania za powierzchnię ponadnormatywną gruntów na terenie budownictwa jednorodzinnego oraz zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 22 stycznia 1974 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Brak szacunku biegłego w odniesieniu do gruntu, podniesiony przez K. i W. T, nie był konieczny, gdyż taryfikacja odszkodowawcza była zawarta w powyższych zarządzeniach, które wiązały organ ustalający odszkodowanie. Odnosząc się do zarzutu nie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem biegłego, organ wskazał, iż brak przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie nie stanowi naruszenia rażącego o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem rozprawa o jakiej mowa w art. 22 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. miała istotne znaczenie głównie dla wywłaszczenia i związanego z nim odszkodowania. Natomiast w przedmiotowej sprawie przejęcie nieruchomości nastąpiło z mocy prawa, a skoro wysokość odszkodowania ustalono prawidłowo to naruszenie procedury nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy skarżący czynnie uczestniczyli w postępowaniu, bowiem w ich obecności była sporządzona m.in. inwentaryzacja nasadzeń krzewów owocowych, upraw i bylin na przejętej części nieruchomości, a ponadto nie odwołali się od decyzji organu I instancji ustalającej zaskarżoną obecnie wysokość odszkodowania. Skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2003 r., nr [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli K. i W. T., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że przy ustalaniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nastąpiło naruszenie przepisów o ustaleniu odszkodowania, polegające na braku opinii biegłego w przedmiocie wartości gruntu i nie przeprowadzeniu rozprawy, co stanowi rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie sądowe nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy wojewódzkie na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sprawa będąca przedmiotem skargi w niniejszej sprawie podlega zatem rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z przepisami prawa. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia oraz inne akty lub czynności organów administracji publicznej. W ramach sprawowanej kontroli Sąd dokonuje oceny, czy organ administracji przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru, w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Wśród przyczyn skutkujących stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, ustawodawca wymienił także "rażące naruszenie prawa" – art. 156 § 1 pkt 2 in fine. W orzecznictwie oraz w doktrynie dość powszechnie przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji administracyjnej pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa przez proste ich zestawienie ze sobą. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, z wniosku skarżących K. i W. T. o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa, położoną w P. przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m2. W ramach tej kontroli kluczowym zagadnieniem była ocena zakwestionowanej przez stronę decyzji pod kątem jej legalności, co w szczególności oznaczało konieczność ustalenia, czy decyzja nie jest obciążona wadą rażącego naruszenia prawa. Ustalenia organu w tej kwestii nie budzą zastrzeżeń. Jak wynika z akt sprawy nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] m2 powstała w wyniku podziału nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, będącej własnością małżonków K. i W. T. Nieruchomość ta objęta została zarządzeniem Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lipca 1978 r., nr [...] w sprawie ustalenia i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego w rejonie urbanistycznym P. [...] na obszarze ograniczonym ulicami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], które zostało wydane na podstawie art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.). Działka nr [...] o pow. [...] m2 przeszła z mocy prawa na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 powołanej ustawy. Organ prawidłowo ustalił, że w sprawie o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.). Zgodnie bowiem z treścią art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, według stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, tj. na dzień [...] maja 1980 r., za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 tej ustawy, wypłaca się odszkodowania na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – jeżeli wywłaszczeniu (przejęciu) podlegała część gruntu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie za grunt w mieście obliczało się jak za pozostały obszar, a zatem najwyżej do pięciokrotnej wysokości stawek ustalonych dla gruntu ornego klasy I w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej. W materiale dokumentacyjnym sprawy znajduje się zarządzenie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 1974 r., nr [...] - wytyczne w sprawie ustalania wysokości odszkodowania za grunty wywłaszczane lub nabywane na rzecz Państwa (Dz. Urz. RN Miasta Poznania z 1974 r. nr 8, poz. 39). Zgodnie z § 1 ust. 1 tegoż zarządzenia naczelnicy dzielnic stosując się do wytycznych zawartych w tym zarządzeniu, mieli w ciągu 14 dni wydać zarządzenia ustalające stawki odszkodowania za 1 m2 gruntów wywłaszczonych lub nabywanych na rzecz Państwa a stanowiących własność osób fizycznych lub osób prawnych, nie będących państwowymi jednostkami organizacyjnymi, położonych w granicach administracyjnych poszczególnych dzielnic miasta P. W ust. 2 § 1 tego zarządzenia wskazano, że za obszar położony w strefie pośredniej stosuje się stawkę czterokrotną. Z powyższego wynika jednoznacznie, że wysokość odszkodowania za grunt była wynikiem mnożenia liczby metrów kwadratowych przez ustaloną, jednolitą dla wszystkich stawkę odszkodowania za 1 m2. Wytyczne powyższe oraz ustalona wysokość stawki za 1 m2 powierzchni były wiążące dla organów ustalających odszkodowanie. Tym samym brak było podstaw do tego, by odszkodowanie za przejęty grunt ustalane było na podstawie opinii biegłego. Zbyteczne również było więc przeprowadzanie rozprawy administracyjnej w tym przedmiocie. W przedmiotowej sprawie, stawka za 1 m2 powierzchni gruntu została ustalona na kwotę 3,60 zł. Stawka czterokrotna za obszar położony w strefie pośredniej miasta P. wynosiła zatem 14,40 zł (3,60x4). Kwota odszkodowania ustalona decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] maja 1980 r. i wypłacona skarżącym odpowiada więc iloczynowi obszaru przejętego gruntu ([...] m2) i stawki 14,40 zł. A zatem odszkodowanie w niniejszej sprawie zostało ustalone zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami. Wprawdzie obowiązujący wówczas system przyznawania odszkodowań za grunty przejęte na rzecz Państwa w trybie omawianej ustawy należy ocenić zdecydowanie krytycznie z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawnego. Jednakże należy również stwierdzić, iż odszkodowanie za przejętą nieruchomość ustalone zostało zgodnie z obowiązującymi wówczas regułami procedury i prawa materialnego. Nie można zatem kwestionować sposobu ustalenia odszkodowania. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uznania, że decyzja o ustaleniu odszkodowania jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.