I SA/Wa 476/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. nr [...], po rozpoznaniu zażalenia [...] (dalej jako "skarżąca"), utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] października 2018 r. [...] złożyła wniosek o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość, licząca [...] położona we wsi [...] powiat [...] nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (j.t. Dz.U.R.P. 1945/3/13 - dekret rolny). Wykazała, że jest spadkobiercą [...] małżonków [...] - poprzednich właścicieli tej nieruchomości, która została bezzasadnie przejęta na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu rolnego. Według wnioskodawczyni, zasadniczo to sądy rozpoznają sprawy cywilne, ale wyjątek wynika z § 5 rozporządzenia rolnego (rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej - Dz.U.R.P. 1945/10/51). Dlatego właśnie przed Wojewodą [...] wnioskodawczyni kwestionuje przejęcie nieruchomości, dokonane na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu rolnego. Zdaniem [...], grunt jej rodziców był zabudowany, nieprzydatny rolniczo, nie stanowił nieruchomości ziemskiej i nie podlegał przejęciu na reformę rolną. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] Wojewoda [...] zwrócił wniosek [...], stosując art. 66 § 3 k.p.a. Organ wojewódzki ustalił w oparciu o twierdzenia samej wnioskodawczyni i zaświadczenie wystawione dnia [...] listopada 1947 r. przez Starostwo Powiatowe w [...], że nieruchomość została przejęta na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu rolnego (tj. jako własność obywateli [...], nie-Polaków i obywateli polskich narodowości [...]). Zdaniem Wojewody [...], odnośnie do takich nieruchomości dopuszczalna jest droga sądowa i tryb postępowania cywilnego, dlatego podanie złożone organowi administracji publicznej podlega zwrotowi na podstawie art. 66 § 3 k.p.a.  Na powyższe postanowienie [...] złożyła zażalenie. Zarzuciła Wojewodzie [...] istotne naruszenie prawa procesowego (art. 66 § 3 k.p.a. w związku z § 5 rozporządzenia rolnego w zw. z art. 2 § 3 k.p.c.), "polegające na bezzasadnym uznaniu, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, co w konsekwencji spowodowało zwrot wniosku, w sytuacji gdy orzekanie, czy dana nieruchomość stanowi nieruchomość ziemską z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego, należy do kompetencji organu administracji publicznej". Wniosła o uchylenie postanowienia w całości i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego. Skarżąca podniosła, że wprawdzie spory o prawo własności dotyczą prawa cywilnego i podlegają kompetencji sądów powszechnych, jednak prawodawca ustanowił normy szczególne, zawierające wyjątki od tej zasady. Taki wyjątek od zasady z art. 2 § 3 k.p.c. zawiera § 5 rozporządzenia rolnego, a zatem orzekanie o tym, czy dana nieruchomość stanowi nieruchomość ziemską w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego należy do kompetencji organów administracji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z [...] stycznia 2019 r., po rozpoznaniu powyższego zażalenia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że przejęcie nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu rolnego wyklucza prowadzenie w trybie administracyjnym postępowania o jej reprywatyzację, która może dotyczyć wyłącznie nieruchomości znacjonalizowanych w oparciu o art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego. Wskazano, że niezależnie, czy odebranie nieruchomości z art. 2 ust. 1 lit. b dekretu rolnego było zasadne, to wszelkie kwestie związane z taką nacjonalizacją może ocenić jedynie sąd w postępowaniu cywilnym. Kompetencja organów administracji publicznej obejmuje więc jedynie wyłączanie spod reżimu reformy rolnej (wyłączanie spod nacjonalizacji) tych tylko nieruchomości, które były przejęte z powołaniem się na art. 2 ust. 1 lit. e dekretu (przejętych z uwagi na charakter rolny i powierzchnię). Podkreślono, że pozostałe kwestie reprywatyzacyjne związane z reformą rolną mogą być rozstrzygane na zasadach ogólnych tj. wyłącznie przez sąd w postępowaniu cywilnym. Sprawy reprywatyzacyjne są sprawami o majątkowe prawa cywilne. To właśnie postępowanie cywilne przed sądem jest zasadniczym forum, przed którym są realizowane prawa cywilne, a tryb administracyjny stanowi zaledwie wyjątek, który musi być oparty na wyraźnej podstawie ustawowej. Dopuszczalność drogi sądowej (kompetencji sądu cywilnego) wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego w tym samym zakresie. [...] może w procesie cywilnym przed sądem ubiegać się o ustalenie, że nieruchomość odebrana [...] małż. [...] nie została skutecznie przejęta na reformę rolną na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu rolnego. Skarżąca może więc wytoczyć powództwo, wnosząc do sądu pozew o ustalenie prawa lub stosunku prawnego własności (ustalenie, że [...] małżonkowie [...] nie przestali być właścicielami nieruchomości, gdyż nie miał wobec nich zastosowania art. 2 ust. 1 lit. b dekretu rolnego), może wytoczyć powództwo rewindykacyjne lub o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Mając powyższe na względzie wskazano, że [...] przyznała, że przedmiotowe gospodarstwo rolne należące do [...] małżonków [...] zostało przejęte w związku z [...] pochodzeniem właścicieli, a nie ma wcale związku z powierzchniowym i funkcjonalnym kryterium nacjonalizacji z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego. Okoliczności przejęcia gruntu wynikają z wniosku [...] z [...] października 2018 r. Koreluje z tym wniosek Starostwa Powiatowego w [...] z [...] listopada 1947 r., złożony do Sądu Okręgowego [...], który stwierdzał przejęcie nieruchomości na podstawie art. 2 ust. I lit. b dekretu rolnego i zawierał żądanie ujawnienia Skarbu Państwa Polskiego jako właściciela. Podkreślono jednocześnie, że nie ma wzmianki, świadczącej o przejęciu gospodarstwa rolnego małżonków [...] w oparciu o art. 2 ust. 1 lit. e dekretu rolnego. Tymczasem jedynie przejęcie nieruchomości z powołaniem art. 2 ust. 1 litr. e dekretu rolnego uzasadnia prowadzenie postępowania w trybie administracyjnym z § 5 ust. 1 rozporządzenia rolnego o niepodpadanie nieruchomości na cele reformy rolnej (o wyłączenie spod przejęcia na reformę rolną). Natomiast legalność nacjonalizacji dokonanej na innej podstawie prawnej (np. art. 2 ust. 1 lit. b dekretu rolnego) może być badana wyłącznie na zasadach ogólnych - w postępowaniu przed sądem, a wniosek o prowadzenie w takiej sprawie postępowania administracyjnego podlega zwrotowi. Skargę na powyższe postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie wniosła [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z art. 2 § 3 Kodeksu postępowania cywilnego polegające na bezzasadnym uznaniu przez organ, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, co w konsekwencji spowodowało zwrot przedmiotowego wniosku, w sytuacji gdy orzekanie, czy oznaczona nieruchomość stanowi nieruchomość ziemska w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit, e dekretu z 1944 r. należy do kompetencji organu administracji, tj. wojewody. 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 6. 7. 9. 10. 11, 77 § 1. 80. 107 § 3 i 138 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz zaniechanie zebrania i rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i wskutek powyższego przyjęcie niezgodnie z istniejącym stanem faktycznym, iż rozpoznanie niniejszej sprawy należy do kompetencji organu administracji, tj. wojewody. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa. Jak wynika z akt sprawy do wniosku skarżącej zostało załączone zaświadczenie Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] listopada 1947 r., z którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość licząca [...] położona we wsi [...] powiat [...] została przejęta przez Państwo na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu, na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność obywateli [...], nie-Polaków i obywateli polskich narodowości [...]. Stosownie natomiast do dyspozycji art. 2 ust. 1 zd. ostatnie dekretu wszystkie nieruchomości ziemskie przeznaczone na cele reformy rolnej, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. b-e. dekretu, przechodziły na rzecz Skarbu Państwa bezzwłocznie i bez żadnego wynagrodzenia w całości, z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 dekretu. Wyrażenia stanowiące o bezzwłocznym przejściu przedmiotowych nieruchomości na własność Skarbu Państwa wskazują jednoznacznie na to, że z woli ustawodawcy skutek przewłaszczenia nastąpił z mocy samego prawa w chwili wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 13 września 1944 r. Zgodnie z § 12 rozporządzenia, wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 dekretu następował na wniosek właściwego wojewódzkiego urzędu ziemskiego. Tytułem zaś do wpisania na rzecz Skarbu Państwa w księdze hipotecznej (gruntowej) prawa własności nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b-e. dekretu jest zaświadczenie wojewódzkiego urzędu ziemskiego stwierdzające, że nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej według powołanych przepisów (por. art. 1 ust. 1 dekretu z dnia 8 sierpnia 1946 r. o wpisywaniu w księgach hipotecznych (gruntowych) prawa własności nieruchomości przejętych na cele reformy rolnej (Dz.U. Nr 39, poz. 233 ze zm.)). Powołane przepisy tylko w jednym przypadku przewidywały obowiązek poprzedzenia wydania stosownego zaświadczenia wojewódzkiego urzędu ziemskiego, stwierdzającego, że określona nieruchomość ziemska jest przeznaczona na cele reformy rolnej, podjęciem stosownej deklaratoryjnej decyzji administracyjnej. Dotyczyło to wyłącznie przeznaczonych na cele reformy rolnej nieruchomości ziemskich wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu (por. § 5 rozporządzenia). Oznacza to, że w świetle obowiązujących przepisów jedynie w odniesieniu do orzekania w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu ówczesne wojewódzkie urzędy ziemskie zobowiązane zostały do uprzedniego wydania stosownej decyzji administracyjnej, od której odwołanie przysługiwało do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych (§ 5 rozporządzenia w zw. z art. 68 i art. 72 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. R.P. Nr 36, poz. 341 ze zm.)). Dopiero w nawiązaniu do takiej decyzji wydawano następnie stosowne zaświadczenie, które miało stanowić podstawę dokonania wpisu w księdze hipotecznej (art. 2 ust. 1 zd. ostatnie dekretu i § 12 rozporządzenia oraz art. 1 ust. 1 dekretu o wpisywaniu w księgach hipotecznych). Natomiast w pozostałych wypadkach, przejęcie nieruchomości ziemskich, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. b-d. dekretu, następowało z mocy samego dekretu (ex lege), a wpis w księdze hipotecznej dokonywany był wyłącznie na podstawie stosownego zaświadczenia (§ 12 rozporządzenia oraz art. 1 ust. 1 dekretu o wpisywaniu w księgach wieczystych). Zaświadczenia te w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów prawnych (art. 68 i nast. rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym) nie miały charakteru decyzji administracyjnych, ale wyłącznie "zaświadczeń", rozumianych w danym wypadku jako wymagane przez przepisy prawa dokonanie przez właściwy organ administracyjny urzędowego potwierdzenie istnienia określonego stanu prawnego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości (art. 68 ust. 3 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym). Skoro zatem, jak wskazano powyżej, prawo własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa zostało ujawnione na podstawie zaświadczenia, z którego wynikało, że przejęcie nieruchomości nastąpiło z przeznaczeniem na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu, to tym samym żądanie skarżącej nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Sprawa o własność nieruchomości ziemskiej jest sprawą cywilną, a więc podlega rozpoznaniu przez sąd powszechny, a nie organy administracji. Tylko przepis szczególny mógłby doprowadzić do przekazania takiej sprawy na drogę postępowania administracyjnego. Przepisu takiego, odnośnie do nieruchomości wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu nie ma. W związku z tym skarżąca wyłącznie przed sądem powszechnym może domagać się ustalenia czy Skarb Państwa prawidłowo został wpisany jako właściciel nieruchomości na mocy powołanego przepisu. W tej sytuacji organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 66 § 3 K.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Z kolei Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo utrzymał wydane w tym przedmiocie postanowienie w mocy, nie naruszając wskazywanych przez skarżącą przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji.