I SA/Wa 477/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2012 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. I. Stan faktyczny 1. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] stycznia 1987 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem, na rzecz Skarbu Państwa, na cele budowy rozdzielni sieciowej A., działki nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. 2. W uzasadnieniu decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podał, że decyzją z dnia [...] stycznia 1987 r. Naczelnik Dzielnicy K., w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, na cele budowy rozdzielni sieciowej A., m. in., działki nr [...], stanowiącej własność S. D. i M. D., oraz o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość, w łącznej kwocie [...] zł. Pismem z dnia 19 stycznia 2010 r. S. D. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] stycznia 1987 r. orzekającej o wywłaszczeniu działki nr [...], podnosząc, że decyzja ta ustalała rażąco niskie odszkodowanie za wywłaszczenie, zaś poprzedni właściciele nie otrzymali żadnych propozycji cen do wykupu (ofert) ani żadnych zawiadomień dotyczących sprawy. 3. W uzasadnieniu decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że przedmiotem oceny legalności w trybie art. 156 § 1 kpa jest decyzja Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] stycznia 1987 r. wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) w zakresie nieruchomości położonej w b. gm. kat. [...]. Zgodnie z wpisem w Lwh [...], przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność W. D. Postanowieniem z dnia [...], Sąd Rejonowy [...] stwierdził, że spadek po W. D., zmarłym dnia [...] grudnia 1981 r., nabyli: żona M. D. i syn S. D.. Zatem właścicielami nieruchomości [...] w dniu wydania decyzji z dnia [...] stycznia 1987 r. byli M. D. i S. D. Zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] kwietnia 2010 r. Rep. A nr [...], spadek po zmarłej w dniu [...] czerwca 1990 r. M. D. nabył syn S. D. Nieruchomość powyższa, oznaczona jako działka nr [...], stanowi własność A. Przedmiotowa nieruchomość, objęta decyzją Kierownika Wydziału Urbanistyki, Architektury, Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego K. z dnia [...] stycznia 1986 r. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, przeznaczona została na cele budowy rozdzielni sieciowej A. Wnioskiem z dnia 23 października 1986 r. Zarząd [...] działający w imieniu A. wystąpił o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości; do wniosku dołączono: plan podziału parcel, wykaz zamian gruntowych, poświadczenia hipoteczne, odpisy ofert do właścicieli, odpisy odpowiedzi na oferty, decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że w aktach archiwalnych sprawy znajduje się oferta z dnia 11 września 1986 r. skierowana przez Zarząd [...] działający w zastępstwie A., do M. D. i S. D. o dobrowolne odstąpienie działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy rozdzielni sieciowej A. Z notatki służbowej z dnia 18 września 1986 r. wynika, że współwłaściciele nieruchomości, których podpisy figurują na notatce, oświadczyli, że nie wyrażają zgody na zawarcie umowy cywilnoprawnej ze względu na obowiązujący podatek, zgodzili się natomiast na wywłaszczenie nieruchomości, więc Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego K. pismem dnia [...] listopada 1986 r. wezwał ich do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości objętej wnioskiem o wywłaszczenie, w terminie do 10 grudnia 1986 r. Stosownie do protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, która została przeprowadzona w dniu [...] grudnia 1986 r., S. D., obecny na rozprawie, został poinformowany o wysokości odszkodowania za nieruchomość położoną w b. gm. C. oraz nie wniósł zastrzeżeń. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, że z wykazu zmian gruntowych z dnia 30 kwietnia 1986 r. wraz z mapą uzupełniającą projekt podziału, wynika, że działka nr [...] należała do użytków rolnych - R, klasa lVa. Wartość 1 m2 gruntu działki nr [...] o klasie bonitacyjnej IVa, położonego w 1 strefie miasta K., została zwiększona o 20 % z tytułu wyposażenia w urządzenia terenu dla produkcji rolnej, i została wyceniona przez biegłego na kwotę [...] zł. Wysokość odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość Naczelnik Dzielnicy K. ustalił na kwotę[...]. A zatem, zdaniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, organ prawidłowo ustalił odszkodowanie na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz uchwały nr[...]. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził również, iż subiektywne przekonanie o tym, że odszkodowanie było zbyt niskie, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, i uznał, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a zatem decyzja Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] stycznia 1987 r. w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem działki nr [...] nie jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nie jest również obarczona pozostałymi wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa, a zatem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. jest prawidłowa. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty zawarte w skardze i stanowisko organu 1. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. D., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, z uwagi na to, że jest ona krzywdząca dla skarżącego; skarżący nie kwestionuje wywłaszczenia, lecz uważa, że powinno ono nastąpić pod warunkiem otrzymania sprawiedliwej rekompensaty za utracone mienie. 2. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] stycznia 1987 r. w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem, na rzecz Skarbu Państwa, na cele budowy rozdzielni sieciowej A. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona, jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem S. D. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] stycznia 1987 r. w części dotyczącej wywłaszczenia za odszkodowaniem, na rzecz Skarbu Państwa, na cele budowy rozdzielni sieciowej A. 4. Należy stwierdzić, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 kpa. W postępowaniu tym organ administracji nie jest władny rozstrzygnąć sprawę co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym, organ nadzoru może działać tylko jako organ kasacyjny. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 kpa, a ponieważ przesłanki stwierdzenia nieważności zostały wymienione wyczerpująco w art. 156 § 1 kpa, powinny być interpretowane dosłownie, a nie rozszerzająco. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Organ orzekający, sprawdzając istnienie przesłanek z art. 156 § 1 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji, bada w tym zakresie stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny legalności w trybie art. 156 § 1 kpa jest decyzja Naczelnika Dzielnicy K. z dnia [...] stycznia 1987 r. wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) - w zakresie nieruchomości położonej w b. gm. kat. [...]. Wartość wywłaszczonej nieruchomości w zakresie gruntu ustalono na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 1986 r. sporządzonego przez biegłego ds. wywłaszczeń w zakresie rolnictwa z listy Prezydenta Miasta K., w oparciu o uchwałę Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] listopada 1985 r. nr [...] w sprawie zasad ustalania odszkodowania za wywłaszczone grunty i ustalania cen gruntów państwowych na obszarze woj. [...], i załącznik nr 1 do uchwały. 5. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nieruchomość mogła być wywłaszczona, jeżeli była niezbędna na cele użyteczności publicznej. Słusznie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że wywłaszczenie nieruchomości pod budowę infrastruktury towarzyszącej A. stanowi realizację celu wywłaszczenia, jest celem użyteczności publicznej. Zgodnie z art. 52 tej ustawy, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego mogło nastąpić z urzędu lub na wniosek zainteresowanego organu administracji państwowej, innej państwowej jednostki organizacyjnej lub jednostki gospodarki uspołecznionej - w niniejszej sprawie nastąpiło na wniosek Zarządu [...], który działał w imieniu A. Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wywłaszczenie mogło nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy, natomiast zgodnie z ust. 2 tego artykułu, terenowy organ administracji państwowej mógł przystąpić do dalszych czynności związanych z wywłaszczeniem - po bezskutecznym upływie terminu, jaki organ ten wyznaczy zainteresowanemu, na piśmie, do zawarcia umowy. Skoro więc współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości nie wyrazili zgody na zawarcie umowy sprzedaży, i termin wyznaczony na piśmie przez organ do zawarcia umowy – bezskutecznie upłynął, słusznie więc organ uznał, że wymóg wynikający z art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – został spełniony. 6. Z art. 59 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynika, że odszkodowanie za grunty pod zabudową i grunty nie zabudowane ustala się według zasad określonych dla poszczególnych miejscowości przez radę narodową stopnia wojewódzkiego. Przy ustalaniu zasad odszkodowania za grunty rolne lub leśne uwzględnia się ich położenie, wartość bonitacyjną, stopień wyposażenia w urządzenia techniczne służące produkcji rolniczej lub leśnej oraz melioracje. Przy ustalaniu zasad odszkodowania za grunty nie wymienione wyżej uwzględnia się ich położenie i stopień wyposażenia w urządzenia komunalne. Odszkodowanie powinno uwzględniać aktualnie kształtujące się ceny w obrocie gruntami. Z akt sprawy wynika, że wartość wywłaszczonej nieruchomości w zakresie gruntu została ustalona po przeprowadzeniu rozprawy, stosownie do art. 51 ust. 1 tej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 1986 r. sporządzonego przez biegłego ds. wywłaszczeń w zakresie rolnictwa z listy Prezydenta Miasta K., w oparciu o uchwałę Rady Narodowej Miasta K. w sprawie zasad ustalania odszkodowania za wywłaszczone grunty i ustalania cen gruntów państwowych na obszarze woj. [...] i załącznik nr 1 do uchwały. Skoro z wykazu zmian gruntowych z dnia 30 kwietnia 1986 r. nr ks. rob 8605 oraz mapy uzupełniającej projekt podziału wynika, że działka nr [...] należała do użytków rolnych - R, klasa lVa, a wartość 1 m2 gruntu działki nr [...]o klasie bonitacyjnej IVa, położonego w 1 strefie miasta K., została zwiększona o 20 % z tytułu wyposażenia w urządzenia terenu dla produkcji rolnej i została wyceniona przez biegłego na kwotę [...] zł, to prawidłowo została ustalona wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na kwotę[...]. Wskazać więc należy, że wysokość odszkodowania została ustalona przez organ prawidłowo, na podstawie art. 59 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. oraz uchwały nr[...]. Sąd podziela również pogląd, że subiektywne przekonanie strony o tym, że odszkodowanie było zbyt niskie nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. 7. Reasumując stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. IV. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.