I SA/Wa 477/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Małgorzata Boniecka- Płaczkowska Protokolant Sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Parafii [...]. w W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia z mocy prawa uchyla zaskarżoną decyzję Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lutego 2017 r. uchylił – w trybie art. 138 § 2 k.p.a. – w całości decyzję Wojewody [...] z [...] września 2016 r. w przedmiocie uwłaszczenia kościelnej osoby prawnej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organy wskazały na następujące okoliczności sprawy. Parafia [...] w W. wystąpiła o uregulowanie sytuacji prawnej lokalu nr [...] znajdującego się w budynku przy ul. [...] w W. Wskazaną wyżej decyzją z [...] września 2016 r. Wojewoda [...] stwierdził, że część nieruchomości w postaci niewyodrębnionego lokalu mieszkalnego nr [...] oraz jednego pomieszczenia przynależnego (piwnicy), o łącznej powierzchni [...] m2, mieszczących się w budynku położonym w W. przy ul. [...], wraz z udziałem wynoszącym [...] w częściach wspólnych budynku oraz w prawie własności gruntu, na którym budynek ten jest posadowiony, aktualnie oznaczonego geodezyjnie jako działka nr [...], obręb nr [...],[...] o pow. [...] ha, dla której Sąd Rejonowy w W. prowadzi księgę wieczystą nr [...], z mocy prawa stała się z dniem 7 września 1995 r. własnością Parafii [...] w W.. Organ I instancji wskazał, że w dniu 7 września 1995 r., zgodnie z rejestrem gruntów, ww. nieruchomość stanowiła własność Gminy W. i znajdowała się w trwałym zarządzie Miejskiego [...]. Natomiast dysponentem lokalu nr [...] w powołanym wyżej budynku od roku 1948 r. jest Diecezja [...] w W. Ponadto stwierdził, iż w dniu 7 września 1995 r. w lokalu tym zameldowany był na pobyt stały M. M., który – jak twierdzi wnioskodawca – był proboszczem tej parafii w okresie od 1975 r. do 13 stycznia 2013 r. Organ wskazał, że z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r. o stosunku Państwa do Kościoła Polskokatolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1599) wynika, że nieruchomości lub ich części, pozostające w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 7 września 1995 r., we władaniu kościelnych osób prawnych stają się z mocy prawa ich własnością, o ile nie narusza to praw niepaństwowych i niesamorządowych osób trzecich. W ocenie organu analiza akt sprawy wykazała, że w dniu 7 września 1995 r. wskazana uprzednio część nieruchomości pozostawała we władaniu kościelnej osoby prawnej, tj. Parafii [...] w W., która jednocześnie korzystała z części wspólnej nieruchomości oraz z gruntu, w udziale wynoszącym [...]. Spełnione zostały przesłanki ustawowe do wydania decyzji stwierdzającej przejście z mocy prawa własności opisanej nieruchomości, gdyż powyższe może naruszać jedynie prawa samorządowej osoby prawnej. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] września 2016 r. wniosła Gmina W., która wskazała, że budynek ten wpisany jest do rejestru zabytków, a w przypadku powstania współwłasności utrudni to lub wręcz uniemożliwi wykonanie wszystkich niezbędnych prac, związanych z obowiązkami właściciela nieruchomości, wynikającymi z ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lutego 2017 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] września 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie. Organ odwoławczy uzasadnił, że argumenty odwołania nie mogą być uwzględnione, bowiem przedstawione w nim trudności mają charakter faktyczny. Jednakże, w ocenie Ministra, Wojewoda nie ustalił tytułu prawnego, w oparciu o który Parafia władała nieruchomością w dniu wejścia w życie ustawy z 30 czerwca 1995 r. Nie każde władanie jest bowiem władaniem, o którym mowa w art. 33 ust. 1 tego aktu. Władania w rozumieniu tego przepisu nie można utożsamiać z posiadaniem. Dotyczy ono takiego sprawowania władztwa nad mieniem, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z nieruchomości, zbliżonego do władania przez właściciela. Na poparcie tej tezy Minister przytoczył stanowisko WSA w Warszawie zawarte w wyroku z 10 sierpnia 2006 r., I SA/Wa 650/06. Zdaniem Ministra uzasadniało to uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w celu ustalenia charakteru władania nieruchomością przez wnioskodawcę postępowania. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Parafia [...] w W. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 2 k.p.a., albowiem materiał dowodowy sprawy był pełny i organ II instancji winien wydać orzeczenie merytoryczne. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 i 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Polskokatolickiego w Rzeczpospolitej Polskiej, polegające na przyjęciu, że organ I instancji nie wyjaśnił podstawy władania przez skarżącego przedmiotową nieruchomością, w sytuacji gdy materiał dowodowy wskazuje, iż władanie to ma charakter faktyczny (samoistny) i nie było ono władaniem zależnym, a w konsekwencji uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia było niezasadne. Parafia uzasadniła, że gdyby miała tytuł prawny nie wystąpiłaby do Wojewody o uregulowanie sytuacji prawnej lokalu, którym władała faktycznie od 1948 r., jako posiadacz samoistny. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r. o stosunku Państwa do Kościoła Polskokatolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1599). Zgodnie z tym przepisem "Nieruchomości lub ich części, pozostające w dniu wejścia w życie ustawy we władaniu kościelnych osób prawnych, stają się z mocy prawa ich własnością, o ile nie narusza to praw niepaństwowych i niesamorządowych osób trzecich." Przepis ten nie określa, jak należy rozumieć "władanie" nieruchomością lub jej częścią kościelnych osób prawnych, jako przesłankę ich uwłaszczenia. Należy więc w tej mierze odwołać się do wykładni systemowej. Interpretacji pojęcia "władanie" dokonał Sąd Najwyższy na tle art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W uzasadnieniu wyroku z 4 grudnia 2002 r., III RN 206/01, Sąd Najwyższy wyjaśnił, że przepisy Kodeksu cywilnego odwołujące się do pojęcia "władanie" jako synonimu "posiadania" (art. 222, art. 336, art. 338 i art. 339 k.c.) posługują się określeniem "władanie faktyczne" (np. "kto rzeczą faktycznie włada"). Tymczasem przepis ustawowy [również w ustawie z 30 czerwca 1995 r.] ogranicza się do pojęcia "władanie" bez bliższego określenia, że chodzi o "władanie faktyczne". Z tych względów nie można przyjąć, że spełnienie przesłanki w postaci jakiegokolwiek posiadania rzeczy (jako synonimu władztwa faktycznego w rozumieniu Kodeksu cywilnego), w tym także posiadania zależnego (np. wynikającego z zawartej umowy najmu) uzasadnia twierdzenie, że podmiot faktycznie władający rzeczą w takim znaczeniu spełnia przesłankę, z którą ustawodawca wiąże nabycie własności tej rzeczy. Odnosząc to do okoliczności tej sprawy należy przyjąć, że nabycie z mocy prawa własności nieruchomości mogło dotyczyć tylko takiego rodzaju władania mieniem, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z nieruchomości, czyli takich form władztwa, które zawierało w sobie cechy właściwe dla wykonywania władztwa przez właściciela. Organ odwoławczy dokonał więc prawidłowej wykładni art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1995 r., tyle że wyciągnął z tego faktu wadliwe wnioski procesowe, jeśli chodzi o zakres dalszego postępowania, koniecznego do ostatecznego wyjaśnienia sprawy. Fakt dysponowania lokalem nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. przez Parafię [...] w W. w dniu wejścia w życie ustawy z 30 czerwca 1995 r. jest bezsporny, co potwierdzają organy obydwu instancji. Bezsporne jest również to, że ewentualne uwłaszczenie w trybie art. 33 ust. 1 tej ustawy nie naruszy praw niepaństwowych i niesamorządowych osób trzecich. Nie występuje więc negatywna przesłanka uwłaszczenia. Do wyjaśnienia pozostaje więc jedynie, czy owo władanie (dysponowanie lokalem) nie miało charakteru zależnego, gdyż tylko w takim przypadku nie byłoby to władanie prowadzące do uwłaszczenia. Sąd Najwyższy we wspomnianym wyroku z 4 grudnia 2002 r., III RN 206/01, wyraźnie skonstatował, że posiadanie zależne nieruchomości (wynikające np. z umowy najmu) nie prowadzi do nabycia prawa własności z mocy ustawy. Tak więc wystarczyło, aby organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. ustalił z zarządcą nieruchomości, czy władanie lokalem nr [...] odbywało się w oparciu o jakąkolwiek umowę, z którą można by wiązać skutek posiadania zależnego Parafii. Nie było więc potrzeby uchylania zaskarżonej decyzji i przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia w trybie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż potwierdzenia wymagał jedynie fakt samodzielnego posiadaniu lokalu, co zadeklarowane zostało również w skardze. Regulacja zawarta w art. 138 § 2 k.p.a. opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanki te nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ustanowioną w art. 15 k.p.a. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania, gdy zasadniczo materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy jest zgromadzony, a potwierdzenia wymagają tylko pewne aspekty sprawy, które nie w pełni zostały wyjaśnione, a ich wyjaśnienia może dokonać organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W ocenie sądu taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, gdzie zarówno fakt władania częścią nieruchomości jak i brak negatywnej przesłanki uwłaszczenia w trybie art. 33 ust. 1 ustawy z 30 czerwca 1995 r. zostały ustalone, a potwierdzenia wymaga jedynie charakter władania nieruchomością. Organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. powinien zatem we własnym zakresie przeprowadzić postępowanie uzupełniające lub zlecić je organowi I instancji i w ten sposób ustalić charakter władania lokalem przez skarżącą Parafię. Sąd miał przy tym na względzie treść art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Takie brzmienie przepisów będzie miało również zastosowanie w dalszym postępowaniu (zob. art. 16 ustawy zmieniającej). Treść tych przepisów po nowelizacji potwierdza jedynie taką tendencję do ich stosowania, jak zaprezentowana wyżej. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania sąd nie orzekał z braku odpowiedniego wniosku w tym przedmiocie.