I SA/Wa 478/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Daniela Kozłowska WSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2009 r. sprawy ze skarg Gminy L. i Skarbu Państwa na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót zabezpieczających 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Gminy L. oraz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta L. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej solidarnie kwotę 640 (sześćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 478/09 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2008 r. [...] nakazującą Prezydentowi Miasta L., jako reprezentującemu Gminę Miasta L. oraz Skarb Państwa, dokonanie zabezpieczenia zabytkowej willi położonej przy ul. [...] w L. przed możliwością wystąpienia awarii budowlanej, poprzez podparcie stropów nad pierwszym piętrze, zabezpieczenie pozostałych fragmentów ściany konstrukcyjnej na poziomie pierwszego piętra przed możliwością odrywania się i osuwania i poprzez odtworzenie rozebranego fragmentu ściany konstrukcyjnej w poziomie parteru - i nakazał Gminie Miasta L. oraz Skarbowi Państwa wykonanie robót zabezpieczających przy willi położonej na działce nr ewidencyjny [...] w L. przy ul. [...], wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...] w terminie do dnia 30 września 2009 r. w następującym zakresie: - podparcie stropów nad pierwszym piętrem, - zabezpieczenie pozostałych fragmentów ściany konstrukcyjnej na poziomie pierwszego pietra przed możliwością odrywania się i osuwania, - odtworzenie rozebranego fragmentu ściany konstrukcyjnej w poziomie parteru. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne: Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. [...] Konserwator Zabytków nakazał Prezydentowi Miasta L. jako reprezentującemu Gminę Miasta L. – jako właścicielkę [...] części w prawie własności opisanej na wstępie zabytkowej nieruchomości oraz jako - wykonującemu zadania z zakresu administracji rządowej w stosunku do [...] części Skarbu Państwa w prawie własności tej nieruchomości, dokonanie jej zabezpieczenia przed możliwością wystąpienia awarii budowlanej, w następującym zakresie: -podparcie stropów nad pierwszym piętrem, -zabezpieczenie pozostałych fragmentów ściany konstrukcyjnej na poziomie pierwszego piętra przed możliwością odrywania się i osuwania, - odtworzenie rozebranego fragmentu ściany konstrukcyjnej w poziomie parteru. Od decyzji tej odwołanie złożyła Gmina Miasta L. podnosząc, że Skarb Państwa nie nabył własności przedmiotowej nieruchomości w trybie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. z 1947 r. Nr 13, poz. 87), która to okoliczność została stwierdzona wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w L. z dnia [...] grudnia 1996 r. ( sygn. akt [...]) a wobec zaś zaistnienia sytuacji, w której Skarb Państwa nigdy nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości, również Gmina Miasta L. nie mogła w drodze komunalizacji nabyć udziału w jej współwłasności. Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ustalił, że nieruchomość położona przy ul. [...] w L. jest wpisana do rejestru zabytków pod numerem [...] na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 1971 r. ([...] ). Ustalono również, że podczas kontroli stanu obiektu zabytkowego przeprowadzonej w dniu 27 września 2007 r. stwierdzono, że obiekt ten znajduje się w stanie zagrażającym jego istnieniu. Od 1998 r., tj. od przerwania remontu i pozostawieniu zabytku ze zdjętymi stropami pierwszego pietra i rozebranym fragmentem ściany konstrukcyjnej, w poziomie parteru i pierwszego piętra, obiekt nie jest użytkowany. Brak zabezpieczeń chroniących substancję zabytkową oraz pogłębiająca się degradacja techniczna obiektu, mogą doprowadzić do jego awarii budowlanej. W tych warunkach Minister zauważył, że - zgodnie z art. 49 ust. l ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm. ) - wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie, w terminie określonym w tej decyzji, prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku. W myśl natomiast ust. 2 w/w artykułu, wykonanie decyzji nakazującej przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku nieruchomym nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego. Przez prace konserwatorskie należy przy tym rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, działania mające na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań. Robotami budowlanym - w rozumieniu art. 3 pkt 8 omawianej ustawy - są natomiast roboty budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, podejmowane przy zabytku lub w otoczeniu zabytku. Biorąc zatem pod uwagę, że w decyzji organu pierwszej instancji podmiot zobowiązany do wykonania nakazanych w niej robót został wskazany niezgodnie z przepisem art. 49 ust. l ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, bo Prezydent Miasta L. nie posiada tytułu prawnego do spornej nieruchomości – Minister uchylił decyzję [...] Konserwatora Zabytków i orzekł na zasadzie art. 6 ust. l pkt l lit. c, art. 7 pkt l, art. 89 pkt l i art. 93 ust. l ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § l pkt 2 k.p.a. – co do istoty sprawy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy ponadto podniósł, że ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu księgi wieczystej nr [...] wynikało, iż właścicielami przedmiotowej nieruchomości są Skarb Państwa i Gmina Miasta L. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ powołał się na przepis art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1988 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm), z którego wynika, że księgi wieczyste korzystają z rękojmi wiary publicznej. Przepis ust. l tego artykułu stanowi bowiem, że domniemywa się, iż prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a zgodnie z ust. 2 tego artykułu, domniemywa się, że prawo wykreślone nie istnieje. Organ administracji publicznej nie może zaś w postępowaniu administracyjnym dokonywać kontroli zgodności stanu ujawnionego w księdze wieczystej ze stanem prawnym i związany jest stanem ujawnionym w księdze wieczystej. Powyższe stanowisko organ poparł wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 6 kwietnia 1999 r. ( sygn. akt IV SA 2338/98). Ponadto wyjaśniono również, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie uzasadniał nakazanie prac zabezpieczających we wskazanym wyżej zakresie. Od wyżej przedstawionej decyzji skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasta L. oraz Skarb Państwa. W skargach tych, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, skarżący podnosili, iż stan prawny przedmiotowej nieruchomości nie był taki, jaki przyjął organ. Wyjaśniono, że w dniu 26 września 1978 r. Skarb Państwa reprezentowany przez Urząd Miast w L. Wydział Finansowy złożył do Sądu Rejonowego w L. wniosek o stwierdzenie, że nabył z dniem 31 stycznia 1956 r. – na podstawie art. 34 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich – własność wspomnianej nieruchomości, mającej urządzoną księgę hipoteczną nr [...] z której wynikało, że właścicielami nieruchomości są: G. Z., T. S., R. K., S. J., A. R. W następstwie tego Sąd Rejonowy postanowieniem wydanym w sprawie sygn. akt [...] uwzględnił powyższy wniosek stwierdzając nabycie w/w nieruchomości przez Skarb Państwa z dniem 1 stycznia 1956 r. w drodze przemilczenia. Jednakże postanowieniem z dnia 21 grudnia 1995 r., wydanym w sprawie sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w L. wznowił postępowanie w niniejszej sprawie a następnie przekazał ją do rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu w L., który wyrokiem z dnia [...] grudnia 1996 r. w sprawie o sygn. akt [...] oddalił powództwo Skarbu Państwa uznając tym samym, że Skarb Państwa nie nabył w trybie w/w dekretu własności spornej nieruchomości. W tych warunkach skarżący twierdzili, że ponieważ Skarb Państwa nigdy nie nabył własności przedmiotowej nieruchomości, to choć w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja komunalizacyjna Wojewody L. z dnia [...] października 1996 r. nr [...] stwierdzająca nabycie przez Miasto L. [...] części we współwłasności nieruchomości położonej w L. przy ul [...], to tym samym należy uznać, że decyzja ta jest wadliwa. Wskazywano także, że orzeczeniem z dnia [...] grudnia 199 r. Sąd Wojewódzki w L. przywrócił pierwotnym właścicielom władanie nieruchomością a zatem to te osoby winny być stroną w niniejszym postępowaniu a nie Gmina Miasta L. i Skarb Państwa. Skarżący powoływali się w tej mierze skardze na orzecznictwo Sądu Najwyższego z którego wynikało, że domniemanie zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym może być obalone przeciwdowodem albo w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej, albo w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu ( wyroki z dnia 5 kwietnia 2006 r. IV CSK 177/05, z dnia 17 czerwca 1960 r. III CR 328/60 OSPIKA 6/61 oraz z dnia 21 marca 2001 r. III CKN 325/00 niepubl.). W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi należało uznać za zasadne, gdyż sprawa nie została wyjaśniona w sposób należyty, co naruszało przepisy art. 7, 77 § 1, 75 § 1 i art. 80 k.p.a. Na wstępie zauważyć jednak należy, że biorąc pod uwagę treści zawarte w odwołaniu oraz skargach, gdyż w aktach administracyjnych, przesłanych Sądowi nie ma źródłowych dokumentów, na które powołują się skarżący, zwrócić trzeba uwagę, iż odmienna jest w tej sprawie sytuacja prawna obu skarżących stron. W przedmiotowej sprawie istotą zagadnienia była prawidłowość ustalenia przez organ kręgu stron postępowania. Zgodnie bowiem z treścią przytoczonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisu art. 49 ust. l ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm. ) - wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych tylko osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. Wydając zatem oparte na tym przepisie decyzje organy obu instancji ustaliły osoby właścicieli zabytkowej nieruchomości w oparciu o treść odpisu z prowadzonej dla niej księgi wieczystej. Choć tego rodzaju postępowanie generalnie należy uznać za prawidłowe, w sytuacji jednak, gdy ujawnione w księdze wieczystej – jako właściciele – osoby, wskazując na konkretne orzeczenie sądu cywilnego, wykazują, że wpis, istniejący w księdze wieczystej, nie jest aktualny, takie orzeczenie sądu winno być potraktowane przez organ prowadzący postępowanie jako dowód w sprawie - w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, jako dowód dopuścić należy wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Wskazać w tym miejscu wypada, że zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 2000 r. sygn. akt III 179/99 ( LEX nr 51805 ) w systemie obowiązującego prawa dokonanie wpisu w księdze wieczystej nie pociąga za sobą samo przez się zmiany stanu prawnego nieruchomości. Stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Jest to domniemanie iuris tantum i jako takie może być obalone przez przeciwstawienie mu dowodu przeciwnego. Nigdzie nie została wyrażona zasada, że dowód przeciwko treści wpisu może być przeprowadzony tylko w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece można obalić w każdym postępowaniu, w oparciu o wszelkie dostępne środki dowodowe. Podnieść przy tym wypada, że powyższy wyrok nie ma charakteru incydentalnego a zawarty w nim pogląd wyrażają m. in. także orzeczenia wyżej powołane, jako przytoczone w skardze. W tych warunkach zatem rzeczą organu było – jak wyżej wskazano – dopuszczenie jako dowodu - wskazanego w odwołaniu wyroku Sądu Wojewódzkiego w L. wydanego w procesie o ustalenie, w którym to trybie ( z uwagi na utratę mocy dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, który zawierał również przepisy proceduralne dla poprzednio prowadzonego postępowania ) mogło być jedynie prowadzone wznowione postępowanie sądowe, dotyczące nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości w drodze przemilczenia. Zaznaczyć przy tym należy, że przedstawione wyżej stanowisko nie jest w istocie sprzeczne z poglądem wyrażonym przez Ministra a także przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w cytowanym wyżej wyroku z dnia 6 kwietnia 1999 r. stwierdził, iż w postępowaniu administracyjnym organ nie może dokonywać kontroli zgodności stanu ujawnionego w księdze wieczystej ze stanem prawnym. Dowód bowiem, że to nie Skarb Państwa jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w L. przy ul [...] został dokonany w postępowaniu przed sądem powszechnym w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 30 grudnia 1996 r. wydanym w sprawie o ustalenie. W innej natomiast sytuacji prawnej niż Skarb Państwa znajduje się w tej sprawie Gmina Miasta L. Wykazanie jej w księdze wieczystej jako współwłaścicielki nieruchomości dokonane zostało na podstawie decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] października 1996 r., która – co Sąd z ubolewaniem zaznacza - choć minęło kilkanaście lat od daty wydania przez Sąd Wojewódzki w L. w/w wyroku, nadal pozostaje w obiegu prawnym. Decyzja ta zatem, zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych, dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, co może nastąpić jedynie w odpowiednim trybie, wywołuje skutki prawne. W realiach zatem tej sprawy, kiedy – jak dowodzą skarżący - mienie skomunalizowane nigdy nie stanowiło własności Skarbu Państwa, organy winny ( po skompletowaniu dokumentacji ) rozważyć możliwość zawieszenia postępowania - na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uznając kwestię tytułu prawnego Gminy Miasta L. do przedmiotowego mienia za zagadnienie wstępne i zobowiązując jednocześnie skarżącą do wystąpienia w zakreślonym jej terminie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunlizacyjnej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien w związku z tym przede wszystkim zobowiązać skarżących do przedłożenia dokumentów, na które powołują się w odwołaniu, w tym głównie wyroku Sądu Wojewódzkiego w L. z dnia [...] grudnia 1996 r. sygn. akt [...] i dopuścić z tych dokumentów dowód. Następnie, w przypadku ustalenia, że Skarb Państwa nie był i nie jest właścicielem skomunalizowanego mienia, rozważyć możliwość zawieszenia postępowania w sprawie - na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zobowiązując jednocześnie Gminę do wystąpienia w zakreślonym jej terminie z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunlizacyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd – z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cytowanej ustawy procesowej.