I SA/Wa 479/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Emilia Lewandowska Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2009 r. sprawy ze skargi E. W. i M. W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Konserwatora [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] odmawiającą udzielenia pozwolenia na prace związane z budową budynku usługowo-mieszkalnego na działkach o numerach ewidencyjnych [...], położonych w J. przy ul. [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. [...] Konserwator Zabytków - działając na wniosek M. i E. W. - odmówił udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo-mieszkalnego na działkach nr [...] położonych przy ul [...] w J. W uzasadnieniu swego stanowiska organ stwierdził, że działki na których planowana jest inwestycja, zlokalizowane są w obrębie historycznego układu urbanistycznego wsi J. (dawnego miasta Ł.), wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...]. Ustalono też, że na terenie działki nr [...] znajduje się drewniany budynek mieszkalny, usytuowany w historycznej linii zabudowy ulicy, tj. ustawiony względem niej kalenicowo. Planowana zaś inwestycja miałaby polegać na budowie obiektu mieszkalno-usługowego w głębi parceli, w odległości 3 m od jego zachodniej elewacji w/w budynku, w układzie prostopadłym (szczytowym), z balkonem od strony R. W związku z tym realizacja budowy planowanego budynku byłaby niezgodna z zasadami ochrony konserwatorskiej, ujętej również w ustaleniach, które przewidywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy J., uchwalony uchwałą Nr [...] z dnia 25 października 2001 r. Rady Gminy w J. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2002 r. Nr 30, poz. 790). W szczególności wyjaśniono, że zgodnie z tradycją budowlaną na przedmiotowym obszarze, sposób kształtowania zabudowy polegał na realizacji budynków mieszkalnych we frontowej części działki, w linii zabudowy ulicy a zabudowań gospodarczych - w głębi działki. Funkcjonowanie zatem, na jednej parceli, dwóch budynków o równorzędnych funkcjach byłoby sprzeczne z miejscową tradycją i naruszałoby ład przestrzenny centralnej strefy historycznego układu R. oraz chronione wartości zabytkowe J. W odwołaniu od powyższej decyzji M. i E. W., nie zgadzając się ze stwierdzeniem, że planowana inwestycja narusza obowiązującą linię zabudowy, podnosili, iż inwestycja ta nawiązuje do linii zabudowy istniejącego pawilonu handlowego [...]. Ponadto akcentowali, że wiele inwestycji zostało na terenie historycznego układu urbanistycznego J. zrealizowanych za zgodą [...] Konserwatora Zabytków, bez nawiązania do historycznej linii zabudowy. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - działając na zasadzie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 11, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1568, Nr 96, poz. 959 i Nr 238, poz. 2390 oraz z 2006 r. Nr 50, poz. 362 i Nr 126, poz. 875) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach decyzji wskazano, że - stosownie do przepisu art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 cytowanej wyżej ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. - pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, jak również podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Natomiast - zgodnie z przepisem art. 4 pkt 12 tejże ustawy - ochrona zabytków polega na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu m.in. zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków. Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego podniesiono, że planowana inwestycja miałaby zostać zrealizowana na terenie układu urbanistycznego wsi J. (d. miasta Ł.) wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją [...] Konserwatora Zabytków w L. z dnia [...] grudnia 1986 r. wraz z ukształtowaniem terenu, układem komunikacyjnym, systemem wodnym, liniami zabudowy, układem działek, skalą zabudowy i sylwetą osady. Ponadto, zgodnie z ustaleniami wyżej opisanego, obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy J., przedmiotowe działki położone są na obszarze oznaczonym symbolem [...] (zabudowa zagrodowa), w granicach strefy konserwatorskiej. W granicach zaś wpisanych do rejestru zabytków układu urbanistycznego wsi J., obowiązuje zachowanie sieci drożnej, istniejącej linii zabudowy, układu działek i sposobu ich zagospodarowania (w tym usytuowanie budynków, gabaryty i formy zabudowy). Nowoprojektowane obiekty winny stanowić uzupełnienie istniejącej struktury przestrzennej. Architektura projektowanych obiektów winna też uwzględniać tradycyjne formy i materiały. Wyklucza się stosowanie materiałów wykończeniowych typu siding. Z załączonego do wniosku "Projektu architektoniczno-budowlanego sklepu spożywczego z częścią mieszkalną wraz z wewnętrznymi instalacjami wod.-kan. i energetyczną, projektem zagospodarowania działki nr [...]" opracowanego przez S. O., J. J. i M. K. w dniu 14 kwietnia 2008 r. wynikało natomiast, że planowany przez inwestorów budynek, byłby obiektem dwukondygnacyjnym (parter i użytkowe poddasze z funkcją mieszkaniową), o prostej bryle, przekrytym dachem dwuspadowym z dwiema, wydatnymi lukarnami, krytym blachodachówką. Obiekt - jak stwierdził Minister - ustawiony kalenicowo, posadowiony byłby w głębi parceli budowlanej. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że takie usytuowanie budynku byłoby sprzeczne z historyczną linią zabudowy w układzie urbanistycznym wsi J. a wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego miało na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu Minister wyjaśnił, że na terenie historycznego układu urbanistycznego współczesna zabudowa, która już została zrealizowana, nie może stanowić podstawy zarówno do ustalenia linii, jak i wzorca dla kształtowania zabudowy parceli budowlanej. Wprawdzie, układ urbanistyczny wsi J. został już częściowo przekształcony, na co wskazywała m. in. dołączona przez odwołujących się dokumentacja fotograficzna, niemniej jednak, pomimo dokonanych już zmian - zdaniem organu - nadal zachowane zostały wartości historyczne i artystyczne, dla których obszar ten został wpisany do rejestru zabytków, tj. przede wszystkich rozplanowanie wraz z unikalnym zespołem drewnianej zabudowy. Z tych względów, choć planowana inwestycja nie była sprzeczna z planem miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego gminy, bo teren oznaczony wspomnianym wyżej symbolem [...] przewidywał zabudowę zagrodową z dopuszczeniem wydzielenia pojedynczych działek zabudowy jednorodzinnej i nieuciążliwych usług dla ludności oraz nie pogarszających stanu środowiska dla obsługi rolnictwa, to jednak inwestycja ta nie mogła być zrealizowana, gdyż sprzeczna była z ustaleniami wynikającymi z ochrony historycznego układu urbanistycznego J. Wyżej przedstawiona decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wnieśli M. i E. W. Skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji wydanych przez organy obu instancji, zarzucili Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego naruszenie prawa materialnego w postaci błędnej wykładni i tym samym niewłaściwego zastosowania do przedmiotowego gruntu postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a ponadto naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 78 w związku z art. 140 i 136 k.p.a. Skarżący twierdzili, że pomimo iż planowany budynek miał być posadowiony z tyłu ( za innym budynkiem) to organ przyjął, iż nie nawiązuje on do historycznej linii zabudowy a ponadto, że historycznie ustalony wzór kształtowania zabudowy parceli budowlanej wyklucza szczytowe ustawienie budynku zagrodowego, przy czym w zaskarżonej decyzji mylnie określono, że projektowany budynek będzie ustawiony kalenicowo. Wywodzono, że historyczna linia zabudowy może dotyczyć tylko budynków frontowych. Planowany zaś obiekt, ze względu na wielkość działki, nie może być ustawiony kalenicowo. Ponadto podkreślano, iż na działkach znajdujących się za ulicą R., nieznacznie nawet przeważa zabudowa szczytowa a nie kalenicowa. Jedną i drugą przy tym - skarżący - traktowali jako historyczną i z tego powodu odczytanie przez organy planu zagospodarowania przestrzennego, jako chroniącego układ funkcjonalny działek tj. taki - jak opisany w decyzji - oznaczało wg nich - błędną interpretację przepisów planu i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie jego postanowień. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uznać za zasadną, co skutkowało uchyleniem obu wydanych w tej sprawie decyzji. Zgodzić się bowiem trzeba ze skarżącymi, że wydanie decyzji nastąpiło w sytuacji, gdy przedmiotowa sprawa nie została w pełni wyjaśniona. Kwestią bezsporną pozostaje okoliczność, że dobro kultury w postaci zespołu urbanistycznego wsi J. z ukształtowaniem terenu, układem komunikacyjnym, systemem wodnym, liniami zabudowy, układem działek, skala zabudowy i sylwetą osady jest objęte wpisem do rejestru zabytków pod numerem [...], który to wpis został dokonany w dniu 11 grudnia 1986 r. (decyzja [...] Konserwatora zabytków z dnia [...] grudnia 1986 r. nr nie w pełni czytelny). Jest również bezsporne, że zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy J. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w J. nr [...] z dnia 25 października 2001 r. teren, na którym znajduje się działka nr [...], przeznaczony został pod zabudowę zagrodową z dopuszczeniem wydzielenia pojedynczych działek zabudowy jednorodzinnej i nieuciążliwych usług dla ludności oraz nie pogarszających stanu środowiska usług dla obsługi rolnictwa i znajduje się on w granicach strefy ochronnej konserwatorskiej zabytkowego układu urbanistycznego wsi. W szczególności przepis § 10 ust. 5 Uchwały Rady Gminy w J. z dnia 25 października 2001 r. przewiduje, że w granicach wpisanych do rejestru zabytków układu urbanistycznego wsi J. obowiązuje zachowanie sieci drożnej, istniejących linii zabudowy, układu działek i sposobu ich zagospodarowania (w tym usytuowanie budynków, gabaryty i formy zabudowy). Nowoprojektowane projekty winny stanowić uzupełnienie istniejącej zabudowy struktury przestrzennej. Architektura zaś projektowanych obiektów winna uwzględniać tradycyjne formy i materiały. Z treści jednak decyzji o wpisie do rejestru zabytków oraz z treści w/w planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika jaki, konkretnie układ zabudowy (kalenicowy czy szczytowy) miałby podlegać ochronie. Z niczego również nie wynika, jaki układ w rzeczywistości istnieje, czy też przeważa na przedmiotowym terenie. Wg organu, miałby to być układ kalenicowy, choć przyznano, że układ urbanistyczny wsi został już zakłócony przez współczesną zabudowę. Z fotografii jednak znajdujących się w aktach administracyjnych wynika w sposób oczywisty, że pewna część i to nie współczesnych a starych domów mieszkalnych jest ustawiona w J. prostopadle do ulicy. W związku z tym istotnie powstaje wątpliwość, jaki rodzaj zabudowy podlega w tym wypadku ochronie, jako zabytkowy, historyczny. Ponadto, budowa projektowanego obiektu zaplanowana została nie przy ulicy, przy której znajduje się budynek mieszkalny skarżących, a w głębi ich działki. Jest to przy tym budynek zawierający punkt usługowy (sklep na parterze) i jedynie poddasze budynku jest mieszkalne. Budynku tego nie można zatem utożsamiać wyłącznie z budynkiem mieszkalnym, który - jak ustaliły organy - winien być, zgodnie z tradycyjną zabudową wsi, usytuowany przy ulicy. W ocenie Sądu, w związku z wyżej przedstawionymi wątpliwościami, wydanie decyzji o odmowie wydania pozwolenia na prace związane z budową planowanego obiektu, było w tej sytuacji, co najmniej przedwczesne i z tego powodu naruszało art. 7, 77 § 1 art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przyjął, iż planowany budynek miałby usytuowanie kalenicowe, było oczywiście omyłkowe, gdyż z treści akt fakt ustawienia budynku w sposób szczytowy nie pozostawiał wątpliwości. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należało by rozważyć wydanie opinii specjalistycznej dotyczącej ustalenia, jaki rodzaj zabudowy na przedmiotowym obszarze winien być traktowany jako podlegający ochronie, wynikającej z wpisania do rejestru zabytków zespołu urbanistycznego wsi J. a następnie ustalić też, czy budowa budynku usługowego z mieszkalnym poddaszem, usytuowanego w głębi działki, w układzie prostopadłym do ulicy, byłaby w tym wypadku dopuszczalna. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.