I SA/Wa 479/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Emilia Lewandowska Protokolant referent stażysta Martyna Pakuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] o odmowie zmiany decyzji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Prezydent [...] przyznał E. K. bezterminowo zasiłek dla opiekuna w związku z opieką nad W. R. W dniu 5 października 2016 r. R. K. złożyła wniosek o zmianę powyższej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Prezydent [...] odmówił zmiany decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła R. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując sprawę stwierdziło, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana wyłącznie w granicach stanu faktycznego sprawy, który funkcjonował w dacie wydawania decyzji o zmianę której wnioskodawca wnosił, przy uwzględnieniu normy prawnej, w oparciu o którą wydano pierwotną decyzję. Organ odwoławczy podniósł, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Rozważenie możliwości stosowania tego trybu wymaga więc ustalenia czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, a na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Tożsamość sprawy występuje więc, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Kolegium wskazało, że skarżąca domaga się zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2014 r. wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, co w ocenie Kolegium w sprawie niniejszej nastąpić nie może. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła R. K. zarzucając jej naruszenie: - art. 155 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że zmianie decyzji sprzeciwiają się względy jurydyczne w postaci przepisów szczególnych oraz pominięcie lub wadliwą ocenę słusznego interesu strony; - art. 7 i art. 12 § 1 k.p.a. poprzez nierozważenie nałożonego przez prawo obowiązku uwzględnienia słusznego interesu strony; -art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie jako podstawy do zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione i wskazano, że w sprawie niniejszej wystąpiły wszystkie przesłanki określone w art. 155 k.p.a., a w obiegu prawnym nie może pozostawać rozstrzygniecie oparte o przepis, który został uznany za niezgodny z Konstytucją. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ja poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 13 maja 2017 r. skarżąca powołując się na wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1512/16 stwierdziła, że gdyby przyjąć stanowisko SKO za właściwe nie byłoby możliwości wzruszenia decyzji odmawiającej skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. Jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznej wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. Trwałość decyzji ostatecznej oznacza, że sprawa administracyjna zakończona ostateczną decyzją nie może być przez organ administracyjny ponownie rozpoznawana. Jedynie w ściśle określonych przypadkach dopuszczalne jest uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji, stwierdzenie nieważności takiej decyzji lub wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego taką decyzją. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte, na wniosek skarżącej, w trybie art. 155 k.p.a., która w swoim podaniu wniosła o zmianę decyzji ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. przyznającej jej bezterminowo zasiłek dla opiekuna poprzez przyznanie jej bezterminowo świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe oświadczenie skarżącej determinowało zarówno treść rozstrzygnięcia przez organy administracyjne, jak i zakres kontroli zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny. Podkreślić należy, że skarżąca w swoim wniosku wyraźnie powołała art. 155 k.p.a. i wnioskowany zakres zmiany. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocena, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do właściwego organu administracji publicznej. W wypadku, gdy organ uzna za bezzasadne żądanie strony uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, wówczas jest obowiązany wydać decyzję odmawiającą uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prawidłowo stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione ustawowe przesłanki umożliwiające organowi zmianę decyzji ostatecznej z dnia [...] sierpnia 2014 r. Należy podzielić stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że nie jest dopuszczalna weryfikacja decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. tylko w oparciu o jedną z przyjętych w tym przepisie przesłanek, tj. istnienie słusznego interesu strony w zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznej (zob. np. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 339/10, LEX nr 745219). Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do konieczności uwzględnienia wniosku o zmianę decyzji zawsze, gdy tylko wystąpi o to strona wskazując na swój interes prawny. Pamiętać należy, iż decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 lipca 1993 roku, I SA 1892/92, ONSA 1994/3/116; z dnia 3 grudnia 2002 roku, II SA 4093/01, LEX nr 151421). Istotą tego postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 kwietnia 2000, I SA 819/99, LEX nr 55302; z dnia 2 czerwca 2000 roku, III SA 1854/99, LEX nr 43956). Skoro zatem decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną, a nie kwestii nowych, to należy uznać, iż w trybie art. 155 k.p.a. nie można zmienić podstawy prawnej decyzji, a takiego właśnie rozstrzygnięcia oczekuje skarżąca. Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem, odrębnym od tego, w którym wydano kwestionowaną decyzję ostateczną. Jednakże decyzja kończąca postępowanie prowadzone w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. zapada w sprawie tożsamej z punktu widzenia materialnego ze sprawą zakończoną decyzją wydaną w sprawie pierwotnej. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym jak zasadnie wskazało Kolegium składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te elementy łącznie. Tożsamość elementów podmiotowych to przede wszystkim tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a także innych stron postępowania. Natomiast tożsamość przedmiotowa to tożsamość tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej. W związku z tym nie może budzić wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją, której dotyczy wniosek o jej uchylenie lub zmianę, a nie kwestii nowych. Dlatego też stwierdzić należy, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Niedopuszczalna jest zatem w omawianym trybie – co do zasady zmiana decyzji polegająca na zmianie adresata czy podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarżąca domaga się zmiany decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. przyznającej jej zasiłek dla opiekuna poprzez przyznanie jej w miejsce tego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał stwierdził, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Sądu wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie może stanowić podstawy do orzekania w niniejszej sprawie z tego powodu, że decyzja ostateczna, której zmiany domaga się skarżąca została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, a orzeczenie Trybunału zostało wydane na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przede wszystkim zaś organ nie może zmienić ostatecznej decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. przyznając skarżącej w miejsce zasiłku dla opiekuna – świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ orzekałby wówczas na podstawie przepisów innej ustawy, a jak wskazano wyżej w trybie art. 155 k.p.a. niedopuszczalna jest zmiana decyzji polegająca na zmianie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów określa ona warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to jednak świadczenie nowe, którego nie można ze względów wskazanych wyżej zmienić na świadczenie pielęgnacyjne w trybie art. 155 k.p.a. W tej sytuacji pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a podniesione w skardze zarzuty są nieuzasadnione. Powołane zaś w skardze i w jej uzupełnieniu wyroki zostały wydane w odmiennych stanach faktycznych i prawnych. Organ nie naruszył też art. 190 Konstytucji RP, ponieważ powoływany przez skarżącą wyrok Trybunału Konstytucyjnego jak wskazano wyżej nie może być stosowany w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.