I SA/Wa 48/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lenart asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z o. o. w K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] Minister Budownictwa uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r. nr [...] orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, na cele budowy autostrady płatnej [...], nieruchomości położonych w N., gmina W., oznaczonych jako działki nr [...], o powierzchni [...] ha, mającą urządzoną księgę wieczystą KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w W. i nr [...], o powierzchni [...] ha, zapisaną w księdze wieczystej Kw nr [...] prowadzonej przez ten sam Sąd, stanowiących własność [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. oraz ustalającą odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie prawa własności w kwocie [...] złotych – i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte o następujące ustalenia faktyczne i oceny prawne: Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] października 2003 r. Wojewoda [...], orzekając w sprawie po raz trzeci, orzekł o wywłaszczeniu w/w nieruchomości i ustalił wysokość przysługującego za nie odszkodowania. Decyzja ta pierwotnie decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] została uchylona celem ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewodę. Z kolei decyzja Ministra Infrastruktury stała się przedmiotem skargi skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosła [...] Spółka z o.o. w K. Wyrokiem z dnia 14 listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 778/04 Sąd - w wyniku rozpoznania powyższej skargi - uchylił decyzję Ministra Infrastruktury stwierdzając, że organ odwoławczy, który po raz trzeci w niniejszej sprawie uchylił decyzję Wojewody, naruszył zasadę merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, co pozostawało w sprzeczności z przepisem art. 138 § 2 k.p.a. i uchybił tym samym także zasadzie szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z uzasadnienia w/w wyroku z dnia 14 listopada 2005 r., Sąd nie podzielił przekonania Ministra Infrastruktury o rozbieżności w ustaleniu przeznaczenia wywłaszczanych działek w operacie szacunkowym i w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, które to rzekome rozbieżności miałyby uzasadniać wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Oceniając stanowisko Ministra Infrastruktury, Sąd zauważył, że w części opisowej planu miejscowego gminy W. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. z dnia [...] października 1992 r. zapisano, że obszar, na którym są położone wywłaszczane działki, oznaczony został symbolem UT – usługi turystyczne. W części dalszej "ustalenia szczegółowe dot. komunikacji" odnośnie autostrady [...] wpisano natomiast: "Zrealizowany odcinek autostrady od węzła "[...]" do granicy województwa. Realizacja urządzeń towarzyszących służących podróżnym (motele, st. paliw itp.)". W świetle przytoczonej treści planu miejscowego funkcja terenu była zatem jasna i na ten plan, powołał się rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym w rozdziale pt. "2.2.1. Funkcja w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Określenie przeznaczenia nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego nie pozostawało zatem – zdaniem Sądu - w sprzeczności z przytoczoną wyżej treścią planu miejscowego. Dodatkowo przy tym Sąd wyjaśnił, iż "UT" to kategoria planistyczna oznaczająca funkcję terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, która świadczy o przeznaczeniu tego terenu pod obiekty związane z szeroko rozumianymi usługami turystycznymi. Natomiast "MOP" to skrót stosowany w przepisach techniczno-budowlanych dotyczących autostrad [...], oznaczający miejsca obsługi podróżnych., czyli to konkretny zespół obiektów i urządzeń, o funkcjach wypoczynkowo-usługowych, w który ma być wyposażona autostrada. MOP-y w różnym stopniu mogą być wyposażone w miejsca postojowe dla pojazdów, urządzenia wypoczynkowe, sanitarne, stacje paliw, urządzenia gastronomiczno handlowe, pomieszczenia noclegowe, informację turystyczną, agencje banków, poczty, biur turystycznych i biur ubezpieczeniowych a w związku z tym doszukiwanie się sprzeczności w funkcjach terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem UT oraz w przeznaczeniu nieruchomości pod budowę MOP, w ocenie Sądu, do niczego nie prowadziło, gdyż funkcje te wzajemnie się nie wykluczały. Ponadto we wspomnianym wyroku Sąd podniósł, że w żadnym razie nie uzasadniało zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu decyzji Ministra Infrastruktury, że w sprawie zakończonej decyzją Wojewody z dnia [...] października 2003 r. zachodziła potrzeba "dokonania przez ten organ jednoznacznej oceny prawidłowości ustaleń, co do przeznaczenia działek, dokonanych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym". Stwierdzenie to bowiem nie skutkowało koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lecz wymagało dokonania tej oceny przez organ odwoławczy. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, było bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Sąd zaakcentował wreszcie, iż rzeczą organu centralnego orzekającego w tej sprawie było dokonanie oceny zasadności wniosku o wywłaszczenie na podstawie materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w sprawie, który zgromadzony został w postępowaniu toczącym się przeszło sześć lat i był wystarczająco obszerny a jego zawartość świadczyła, że Wojewoda [...] a następnie Wojewoda [...] podejmował właściwe działania w celu wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę w trybie instancji odwoławczej Minister Budownictwa, który na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Budownictwa (Dz. U. Nr 131, poz. 906) stał się właściwym w niniejszej sprawie, decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ centralny podniósł, iż decyzja z dnia [...] października 2003 roku wydana została przez Wojewodę [...] na podstawie art. 30 i 32 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych w zw. z art. art. 113 ust. 1, 118, 119 ust. 1, 129 ust. 1, 130 i 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. W dniu 25 maja 2003 roku weszła w życie ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), która w art. 44 stanowiła, że w okresie jej obowiązywania, do lokalizacji autostrad oraz nabywania nieruchomości pod autostrady nie stosuje się art. 21-37 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym. Z treści powołanego przepisu jasno wynika, iż stosowanie przepisów ustawy o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym, w oparciu o które orzekał organ wojewódzki w niniejszej sprawie, zostało zawieszone na okres funkcjonowania w porządku prawnym ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Zgodnie z treścią przepisu art. 1 ust. 1 w/w ustawy, określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg krajowych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 roku Nr 71, poz. 838 ze zm.), w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel oraz budowy tych dróg, a także organy właściwe w tych sprawach. Przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych nie zawierają przy tym pełnej regulacji prawnej wywłaszczenia, a tylko takie normy o charakterze szczególnym, których specyfika powiązana jest z celem, którego osiągnięciu mają służyć. Pozostała część normatywnej problematyki wywłaszczenia nieruchomości pod drogi krajowe zawarta została w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Organ wskazał przy tym, iż w dniu 22 września 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.), która dokonała bardzo obszernych zmian w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Wymieniono tu zmiany dotyczące sposobu zapłaty odszkodowania ustalonego za wywłaszczaną nieruchomość. Zgodnie bowiem z art. 132 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w obecnym brzmieniu) zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, nie zaś, jak poprzednio, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Dodatkowo istotną nową regulację stanowią zapisy ustalające, jak długo może być wykorzystywany operat szacunkowy po dacie jego sporządzenia. Zgodnie z art. 156 ust. 3 omawianej ustawy operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla jakiego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły istotne zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Ponadto wraz z wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) utraciło moc prawną rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924), na podstawie którego sporządzony został operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę Minister Budownictwa stwierdził, że ponieważ - zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że strona ma prawo oczekiwać, iż jej sprawa w całokształcie zostanie rozpoznana dwa razy – rozstrzygnięcie niniejszej sprawy co z zasady, skutkowałoby – zdaniem organu odwoławczego - przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, czego mu czynić nie wolno. Skargę na powyższą decyzję Ministra Budownictwa wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] z o.o. w K. Skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciła organowi naruszenie art. 42 ust. 1 i art. 44 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych a także obrazę art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) a także art. 138 § 2 k.p.a. W szczególności wskazano, że w sprawach dotyczących wywłaszczania terenów pod realizację dróg publicznych, przepis art. 44 cytowanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach (...) ma charakter ogólny i nie odnosi się do zagadnień kolizyjno-prawnych. Tę ostatnią natomiast kwestię rozstrzyga art. 42 ust. 1 cytowanej ustawy statuując zasadę, że do spraw wszczętych a niezakończonych przepisy nowej ustawy stosuje się "na wniosek uprawnionego organu", który w tej sprawie nie został złożony. Ponadto skarżąca podniosła, iż zgodnie z art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami istnieje możliwość wykorzystania operatu szacunkowego także po upływie 12 miesięcy jeżeli jego aktualność zostanie potwierdzona przez rzeczoznawcę. W tym samym zatem trybie, wg skarżącej Spółki, rzeczoznawca mógłby zaktualizować swój operat - w kontekście przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zarzucając Ministrowi naruszenie prawa procesowego skarżąca zaakcentowała związanie organu odwoławczego treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2005 r. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracyjne w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponieważ Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mający wpływ na wynik sprawy, skutkowało to jej uchyleniem. Wspomnianym wyżej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2005 r. została uchylona poprzednia kasacyjna decyzja organu odwoławczego wydawana w niniejszej sprawie. Uzasadnienie w/w wyroku niezmiernie szczegółowe i rzetelne zawierało też wytyczne, które miały charakter jednoznaczny, w sposób niewątpliwy przesądzały o konieczności wydania przez organ centralny przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, rozstrzygnięcia merytorycznego, co do istoty sprawy. Tymczasem po ponownym rozpoznaniu sprawy w trybie instancji odwoławczej, Minister po raz kolejny wydal decyzję kasacyjną, podnosząc w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia argumenty polemizujące z poglądem Sądu. Nadmienić wypada, że organ odwoławczy mógł mieć inną ocenę całości zagadnienia będącego przedmiotem niniejszej sprawy, ale w takim wypadku argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. winien podnieść w skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2005 r. W sytuacji natomiast, gdy wyrok ten jest prawomocny – zgodnie z przepisem art. 153 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnym – był on wiążący dla organu odwoławczego i jest on wiążący dla obecnie orzekającego składu sądzącego. Trzeba również zwrócić uwagę, iż okoliczności związane z kwestiami merytorycznymi zaistniały już przed datą, w której wspomniany wyżej wyrok zapadł. Zmiany ustawodawstwa nastąpiły bowiem przed 2005 r. i były one znane wówczas orzekającemu składowi sądzącemu. Podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia wykonawczego do niej a dotyczącego sposobu wyceny nieruchomości nie stanowią o konieczności ponownego przeprowadzenia w znacznej części postępowania dowodowego. Jak słusznie podnosi to skarżąca w skardze, konieczność dokonania pewnych uzupełnień, spowodowana na skutek wejścia w życie nowych przepisów prawnych, może być w prosty sposób uczyniona w postępowaniu drugoinstancyjnym poprzez naniesienie w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził, odpowiedniej klauzuli, o której mowa w art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się natomiast do argumentu dotyczącego podstawy prawnej wskazanej w decyzji organu I instancji, podnieść trzeba, że argument ten nie był trafny. Przedmiotowa sprawa została wszczęta na skutek wniosku z 1998 r. W tym czasie nie obowiązywała jeszcze ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, która weszła w życie dopiero w dniu 25 maja 2003 r. W myśl art. 42 ust.1 w/w ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną, przepisy tej ustawy stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu. Ponieważ z treści akt administracyjnych wynika, że taki wniosek nie został złożony należy przyjąć, iż podstawa prawna wskazana w decyzji organu I instancji była prawidłowa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zatem winien rozpoznać odwołanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2003 r. poprzez wydanie merytorycznej decyzji ostatecznej - zgodnie z wytycznymi zawartymi w niniejszym wyroku oraz wskazaniami wynikającymi z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2005 r. ( sygn. akt I SA/Wa 778/04 ). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 152 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.