I SA/Wa 48/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi W. B., W. B., S. R., W. B., J. B., C. Z. i M. D. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowa ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] odmawiającą uwzględnienia wniosku w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: S. R. pismem z dnia 24 lipca 2003 r. wystąpił o wydanie, na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), powoływanej dalej jako "Przepisy wprowadzające (...)", decyzji stwierdzającej, że działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się własnością Gminy W. Pismem z dnia 8 października 2003 r. o stwierdzenie nabycia przedmiotowej działki na rzecz W. wystąpili W. B., W. B., S. R., W. B., J. B., C. Z. i M. D. Po rozpatrzeniu powyższych wniosków, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowego gruntu zajętego pod drogę publiczną – ul. [...]. Pismem z dnia 6 kwietnia 2011 r. W. B., W. B., S. R., W. B., J. B., C. Z. i M. D. wystąpili do Urzędu W. z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za dz. ew. nr [...]. Prezydent W. decyzją z dnia [...] września 2011 r. odmówił uwzględnienia wniosku w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania i wskazał, że stosownie do treści art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające (...), wniosek o odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości powinien zostać złożony przez właściciela gruntu w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Organ wyjaśnił, że powyższy termin jest terminem zawitym (prekluzyjnym), a jego przekroczenie powoduje wygaśnięcie roszczenia. W niniejszej sprawie stosowny wniosek złożony został w dniu 14 kwietnia 2011 r. (data wpływu do kancelarii Urzędu), a zatem po terminie wynikającym z ww. przepisu, co skutkowało odmową jego uwzględnienia. Organ wskazał, że wprawdzie w aktach znajduje się również pismo S. R. z dnia 25 lipca 2003 r. (data wpływu do kancelarii Urzędu) zawierające wniosek o wydanie opinii stwierdzającej, że znajdujące się w granicach ul. [...] działki gruntu nr [...], [...] i [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. były we władaniu W. i znajdowały się pod drogą publiczną, jednak pisma tego nie można uznać jako wniosek o ustalenie i przyznanie odszkodowania w trybie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające (...), bowiem stanowi ono jedynie zapowiedź złożenia wniosku w przyszłości. Na skutek odwołania W. B., W. B., S. R., W. B., J. B., C. Z. i M. D., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że materialnoprawny termin do złożenia wniosku o odszkodowanie w trybie art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), nie może być przedłużany, ani też skracany, czy przywracany. Zgodnie z wolą ustawodawcy przekroczenie tego terminu powoduje wygaśnięcie roszczenia, a więc traci się możliwość dochodzenia przysługujących uprawnień do zgłoszenia żądania. Z akt niniejszej sprawy wynika natomiast bezspornie, że wniosek z dnia 6 kwietnia 2011 r. złożony został po terminie wynikającym z ww. przepisu, a tym samym według stanu na dzień jego złożenia strony postępowania nie mogły skutecznie roszczenia dochodzić. Wobec złożenia wniosku po terminie, bez znaczenia jest również znajdujące się w aktach sprawy pismo S. R. z dnia 24 lipca 2003 r., którym wystąpił on o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przedmiotowego gruntu przez W. Organ wskazał, że wprawdzie w piśmie tym wspomniano, że wydanie takiej decyzji będzie podstawą do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie, jednak złożony przez pozostałych współwłaścicieli nieruchomości wniosek z dnia 8 października 2003 r. również dotyczył wyłącznie wydania decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej nabycie z mocy prawa spornej nieruchomości przez Gminę W. Tym samym skierowane do Prezydenta W. pismo z dnia 6 kwietnia 2011 r. nie może zostać uznane jako sprecyzowanie żądania zawartego w piśmie z dnia 8 października 2003 r. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli W. B., W. B., S. R., W. B., J. B., C. Z. i M. D. wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, zarzucając im naruszenie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) poprzez uznanie, iż wniosek o wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość złożony został po upływie terminu. W uzasadnieniu skargi wskazano, że stosowny wniosek został przez skarżących złożony w dniu 26 stycznia 2004 r. Z treści pisma z dnia 24 lipca 2003 r. jednoznacznie wynika, iż dla skarżących złożenie wniosku do Wojewody [...] było tożsame ze złożeniem wniosku o odszkodowanie. W związku z tym wskazane pismo należy uznać za złożony w terminie wniosek o ustalenie i przyznanie odszkodowania w trybie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające (...). Skarżący wskazali jednocześnie, że ustalenie odszkodowania możliwe jest dopiero po wydaniu deklaratoryjnej decyzji Wojewody, która w niniejszej sprawie wydana została dopiero po 7 latach od dnia złożenia wniosku. Jeśli natomiast Wojewoda dotrzymałby terminów rozpatrzenia sprawy wynikających z art. 35 kpa, to skarżący w razie jakichkolwiek wątpliwości co do złożonego przez nich wniosku mogliby sformułować swoje żądanie ponownie. Wobec powyższego uznać należy, że wniosek z dnia 6 kwietnia 2011 r. stanowi jedynie sprecyzowanie żądania zawartego we wniosku skarżących z dnia 8 października 2003 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 27 czerwca 2012 r. pełnomocnik skarżących, w odpowiedzi na pytanie Sądu dotyczące powołanego w skardze pisma z dnia 26 stycznia 2004 r. wskazał, że chodzi o pismo z dnia 8 października 2003 r. złożone do [...] Urzędu Wojewódzkiego w styczniu 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie to ustalane jest i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Jak wynika z akt niniejszej sprawy wnioskodawcy, tj. W. B., W. B., S. R., W. B., J. B., C. Z. i M. D. są następcami prawnymi dawnych właścicieli przedmiotowego gruntu – J. i A. S., a zatem osobami uprawnionymi do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Bezspornym jest również, że decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności działki nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], zajętego pod drogę publiczną - ul. [...] w W. Wskazać przy tym należy, że deklaratoryjna decyzja wojewody, stwierdzająca nabycie własności nieruchomości ex lege (z mocy prawa), jest dokumentem stanowiącym podstawę wpisu tego prawa do księgi wieczystej, a zatem stanowi wyłączny dowód nabycia własności gruntu. Data wydania tej decyzji, wobec treści art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), nie ma jednak żadnego wpływu na bieg terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie za przejętą nieruchomość (tj. od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r.). Za zgodne z prawem należało uznać ustalenia organu co do złożenia przez skarżących wniosku o wypłatę odszkodowania po terminie, tj. w dniu 14 kwietnia 2011 r. (data wpływu do kancelarii Urzędu W.). Prawidłowe zatem, jest rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o odmowie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość oraz organu drugiej instancji utrzymujące tę decyzję w mocy. Z analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy bezspornie wynika bowiem, że W. B., W. B., S. R., W. B., J. B., C. Z. i M. D. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za działkę nr [...] zajętą pod ul. [...] w W. wystąpili dopiero pismem z dnia 6 kwietnia 2011 r. (nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 12 kwietnia 2011 r.), a zatem po terminie wynikającym z art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), co w konsekwencji skutkowało koniecznością odmowy ustalenia odszkodowania. Przy tym w żaden sposób nie można uznać, jak twierdzą skarżący, aby powyższe pismo było jedynie doprecyzowaniem uprzednio złożonego wniosku z dnia 8 października 2003 r. (skierowanego do Wojewody [...] i złożonego w kancelarii urzędu w dniu 28 stycznia 2004 r.). Z powołanego pisma z dnia 8 października 2003 r. wynika bowiem jasno, że dotyczyło ono wyłącznie wydania przez organ decyzji stwierdzającej nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez W. własności przedmiotowego gruntu na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...). Z zakwalifikowaniem powyższego pisma nie miał również problemu Wojewoda [...], który po jego rozpoznaniu wydał deklaratoryjną decyzję z dnia [...] marca 2011 r. Jako wniosku o przyznanie odszkodowania nie można również traktować pisma S. R. z dnia 24 lipca 2003 r., w którym skarżący wyraźnie wskazał, że wnosi o "wydanie opinii stwierdzającej, że znajdujące się w granicach ulicy [...] działki gruntu nr [...], nr [...], nr [...] w obr. [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. były we władaniu W., użytkowane pod drogą publiczną". Z kolei w dalszej części pisma podał, iż stwierdzenie, że ww. działki spełniały kryteria wynikające z treści art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), stanowić będzie podstawę do złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania na rzecz właścicieli nieruchomości. Żadne zatem z powołanych pism nie stanowiło wniosku o przyznanie odszkodowania. Zdaniem Sądu z powyższych pism nie wynika również, wbrew temu co twierdzi w skardze pełnomocnik skarżących, aby wnioskodawcy złożenie wniosku do Wojewody [...] w trybie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), traktowali jako tożsame ze złożeniem wniosku o odszkodowanie. Wręcz przeciwnie, z pisma z dnia 24 lipca 2003 r. jednoznacznie wynika, że skarżący mieli świadomość, iż warunkiem przyznania odszkodowania jest uprzednie wydanie przez wojewodę deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej nabycie własności przedmiotowej nieruchomości przez W. Wskazać również należy, że w postępowaniu dotyczącym rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 – Przepisów wprowadzających (...), bez znaczenia jest, co podniesiono w skardze, zarzut przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] w trybie art. 73 ust. 1 ww. ustawy, a zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Kwestia ta stanowiła bowiem przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego. Ponadto data wydania deklaratoryjnej decyzji Wojewody, jak już wskazano powyżej, nie ma żadnego wpływu na konieczność zachowania przez zainteresowanych wynikającego z treści art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie za przejętą nieruchomość. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07 oraz z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. Wątpliwości co do zgodności z Konstytucją budziło m. in. dochowanie przez ustawodawcę zasad i gwarancji konstytucyjnych wobec braku powiązania pomiędzy przewidzianym w art. 73 ust. 4 pięcioletnim terminem dochodzenia roszczenia o odszkodowanie z datą wydania przez wojewodę decyzji stwierdzającej przejście własności gruntów zajętych pod drogi (ust. 3). Odwołując się do swoich wcześniejszych orzeczeń, których przedmiotem był art. 73, Trybunał Konstytucyjny uznał, że uregulowanie dotyczące sposobu dochodzenia odszkodowania zawarte art. 73 ust. 4 odpowiada kryteriom zgodności z Konstytucją RP. Trybunał dostrzegł znaczny rygoryzm prawny przyjęty przez ustawodawcę w art. 73 ust. 4, a przejawiający się w zastosowaniu dla dochodzenia roszczeń odszkodowawczych terminu zawitego, który charakteryzuje się tym, że po upływie terminu określonego w ustawie (31 grudnia 2005 r.) roszczenie wygasa. Zwrócił jednak uwagę, iż ogólną zasadą prawa cywilnego jest to, że roszczenia majątkowe po pewnym czasie ulegają przedawnieniu lub wygasają. W tym przypadku, ze względu na cel, dla którego dokonane zostało wywłaszczenie z mocy prawa gruntów zajętych pod drogi publiczne, a mianowicie z uwagi potrzebę uporządkowania stanów prawnych tych gruntów z zapewnieniem rekompensaty ich dotychczasowym właścicielom, a także z uwagi na związany z tym wymóg pewności obrotu, uzasadnione było, zdaniem Trybunału, wprowadzenie terminu zawitego wyłączającego możliwość realizacji roszczenia po dniu 31 grudnia 2005 r. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, rozwiązanie przyjęte w art. 73 ust. 4 nie narusza zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Trybunał nie dopatrzył się także naruszenia zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) w tym, że na skutek niewydania przez wojewodę decyzji potwierdzającej przejście prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, część właścicieli nie złożyła wniosków o odszkodowanie w terminie określonym w ustawie. Trybunał zwrócił uwagę, że decyzja wojewody, o której mowa w art. 73 ust. 3, nie tworzy nowego stanu prawnego, lecz jedynie potwierdza, że doszło w konkretnej sytuacji do wywłaszczenia z mocy prawa. Samo wywłaszczenie nastąpiło bowiem z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., a decyzja wojewody ma charakter jedynie dowodowy. Nie jest ona konieczna dla samego zgłoszenia roszczenia odszkodowawczego. Decyzja wojewody niewątpliwie stanowi element konieczny dla ustalenia wysokości odszkodowania i jego wypłaty, natomiast dla realizacji przez osobę uprawnioną prawa do odszkodowania, brak decyzji wojewody nie miał znaczenia. Wszyscy zainteresowani uzyskaniem odszkodowania mieli bowiem prawo do złożenia wniosku w takim samym okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. W omawianych uregulowaniach nie można się zatem dopatrywać zróżnicowania pozycji prawnej właścicieli. Ostatecznie Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodny z Konstytucją RP art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) w zakresie, w jakim zezwala on na wygaśnięcie roszczenia o odszkodowanie przed wydaniem decyzji potwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. W związku z tym uznać należy, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.