I SA/Wa 48/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymało w mocy decyzję Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...], odmawiającą przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną w wieku do 18 lat - córkę wnioskodawczyni, z powodu niespełnienia kryterium dochodowego. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że [...] wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na córkę [...]. Po przeprowadzaniu postępowania wyjaśniającego, mającego na celu weryfikację dochodu rodziny, organ I instancji decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego na małoletnią córkę. Powodem odmowy było niespełnienie przez rodzinę wnioskodawczyni kryterium dochodowego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przeciętny dochód na jedną osobę w rodzinie obliczony dla potrzeb ustalenia uprawnień do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na podstawie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wyniósł [...]. Kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, które wynosi 725 zł w przeliczeniu na jedną osobę w rodzinie, zostało przekroczone. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] złożyła odwołanie, zarzucając zaskarżonej decyzji błędną/nieprawidłową interpretację pojęcia dochodu członka rodziny w skali roku, polegającą na podzieleniu przychodu przez liczbę miesięcy, kiedy był osiągany i nieuwzględnienie liczby miesięcy, kiedy dochodu/przychodu nie było wcale, co pozwoliło na zawyżenie dochodu, w wyniku czego jej dziecko utraciło główne źródło utrzymania. Odwołująca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia alimentacyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, rozpatrując odwołanie, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że pismem z dnia [...] listopada 2018 r. zwrócił się do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] z prośbą o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez wyjaśnienie i udokumentowanie, w jakim charakterze i na podstawie jakiej umowy [...] była zatrudniona w Centrum Integracji Społecznej w [...] w roku bazowym, tj. w roku 2017 r. Odpowiedzi udzielono przy piśmie z dnia [...] listopada 2018 r. Organ odwoławczy przywołał treść art. 9 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 554, ze zm.) oraz art. 2 i art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. z 2015 r. Dz. U. poz. 114) wyjaśniające pojęcia: świadczenia z funduszu alimentacyjnego oraz dochodu rodziny, dochodu uzyskanego i dochodu utraconego. Dla uzyskania świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie świadczeniowym trwającym od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r. istotny jest, zdaniem organu II instancji, dochód członków rodziny z 2017 r. Jak wynika z akt sprawy, rodzina [...] składa się z dwóch osób: wnioskodawczyni oraz córki [...], na którą wnioskowane jest świadczenie. Na dochód tej rodziny w 2017 r. składały się dochód odwołującej z tytułu objęcia jej Indywidualnym Programem Zatrudnienia Socjalnego w Centrum Integracji Społecznej w [...] w sekcji opiekun osób starszych w kwocie [...] oraz zwrot z tytułu niewykorzystanej ulgi na dzieci w kwocie [...]. Łączny dochód z tych dwóch źródeł w 2017 r. wyniósł [...]., zatem miesięczny dochód rodziny to [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że uczestnictwo w zajęciach szkoleniowych realizowanych przez Centrum Integracji Społecznej nie mieści się w definicji zatrudnienia i innej pracy zarobkowej, stąd też dochodu z tego tytułu nie można uznać za dochód utracony w rozumieniu art. 1a pkt 17 lit. c. Do ustalonego miesięcznego dochodu rodziny uzyskanego w 2017 r. w kwocie [...] należało dodać dochód uzyskany przez [...] z tytułu podjęcia zatrudnienia. Jak wynika z akt sprawy (zaświadczenie o zatrudnieniu i wynagrodzeniu z dnia [...] sierpnia 2018 r.), odwołująca od dnia [...] stycznia 2018 r. jest zatrudniona w Polskim Komitecie Pomocy Społecznej na podstawie umowy zlecenia. Wynagrodzenie netto za miesiąc luty 2018 r. wyniosło: [...]. Po dodaniu tej kwoty do miesięcznego dochodu z 2017 r. miesięczny dochód rodziny z uwzględnieniem dochodu uzyskanego z tytułu uzyskania zatrudnienia wyniósł w ocenie organu II instancji - [...] (tj. [...]), czyli miesięczny dochód na osobę w rodzinie odwołującej wyniósł [...]. Kwota ta przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania świadczenia z funduszu alimentacyjnego wynoszące 725 zł na jednego członka rodziny, co powoduje, że wnioskowane świadczenie nie mogło zostać skarżącej przyznane. Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że organ I instancji w sposób prawidłowy wyliczył dochód rodziny skarżącej. Mając na uwadze powyższe okoliczności, organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła [...]. W uzasadnieniu zarzuciła organom błędne wyliczenie dochodu jej rodziny, który nie odpowiada rzeczywistości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 554, ze zm.). Zgodnie z treścią art. 2 pkt 4 tej ustawy, ilekroć w niej jest mowa o dochodzie, oznacza to dochód, o którym mowa w przepisach o świadczeniach rodzinnych. Przy czym zgodnie z treścią art. 2 pkt 17 i 18 ilekroć w ustawie jest mowa o: I - utracie dochodu - oznacza to utratę dochodu spowodowaną: - uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, - utratą zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, - utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, - utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, - wykreśleniem z rejestru pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 16b ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2017 r. poz. 2336 oraz z 2018 r. poz. 650) lub art. 36aa ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 357, 398 i 650), - utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń, - utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, - utratą świadczenia rodzicielskiego, - utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, - utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 209 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. poz. 1668); II - uzyskaniu dochodu - oznacza to uzyskanie dochodu spowodowane: - zakończeniem urlopu wychowawczego, - uzyskaniem zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych, - uzyskaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, - uzyskaniem zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej, - rozpoczęciem pozarolniczej działalności gospodarczej lub wznowieniem jej wykonywania po okresie zawieszenia w rozumieniu art. 16b ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników lub art. 36aa ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. - uzyskaniem zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, - uzyskaniem świadczenia rodzicielskiego, - uzyskaniem zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, - uzyskaniem stypendium doktoranckiego określonego w art. 209 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji odmówił skarżącej przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, ponieważ wyliczony przez organ dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na członka rodziny przekroczył ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Obliczając dochód rodziny, organ uznał, że dochód uzyskany przez skarżącą w roku bazowym 2017 z tytułu udziału w Indywidualnym Programie Zatrudnienia Socjalnego w Centrum Integracji Społecznej nie może być uznany za dochód utracony, mimo że program ten zakończył się w 2017 r. i nie był kontynuowany w 2018 r. Stanowiska tego organ I instancji w żaden sposób nie wyjaśnił ani nie uzasadnił. Jednocześnie organ uznał za dochód uzyskany w 2018 r. wynagrodzenie skarżącej uzyskane z tytułu umów zlecenia zawartych z Zarządem Rejonowym Polskiego Komitetu Pomocy Społecznej. Prawidłowość takiego wyliczenia dochodu skarżącej potwierdził także organ II instancji. W treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego znalazł się jeden akapit poświęcony przyczynie, dla której organ odmówił uznania za dochód utracony świadczenia integracyjnego wypłaconego skarżącej w 2017 r. Organ wyjaśnił, że uczestnictwo w zajęciach szkoleniowych realizowanych w Centrum Integracji Społecznej nie mieści się w definicji zatrudnienia i innej pracy zarobkowej, stąd też dochodu z tego tytułu nie można uznać za dochód utracony w rozumieniu art. 1a pkt 17 lit. c. Organ odwoławczy uczynił tak, mimo że jak wynika z akt sprawy, miał świadomość, że kwestia ta stanowi problem (pismo SKO z dnia [...] listopada 2018 r. k-2 akt organu II instancji). Poza tym enigmatycznym stwierdzeniem organ II instancji w żaden sposób nie wyjaśnił zajętego stanowiska. W ocenie Sądu takie postępowanie organów orzekających stoi w sprzeczności z treścią art. 7 oraz art. 107 § 3 kpa i mogło mieć wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy. Uznanie świadczenia integracyjnego w rozpatrywanej sprawie za dochód utracony istotnie wpłynęłoby na dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, umożliwiając przyznanie wnioskowanego świadczenia. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 15a omawianej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej, oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło, kontraktu menedżerskiego albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Organ ustalił, że skarżąca otrzymywała świadczenie integracyjne w związku z udziałem w zajęciach szkoleniowych realizowanych przez Centrum Integracji Społecznej. Tymczasem, jak wyjaśniła na rozprawie w dniu 19 marca 2019 r. skarżąca, w ramach zajęć Centrum Integracji Społecznej wykonywała ona od godziny 8.00 do 15.00 pracę u osób chorych, całkowicie leżących, niechodzących, w ramach tak zwanego hospicjum domowego. Opiekę tę skarżąca sprawowała samodzielnie bez udziału instruktora ani opiekuna. Z wyjaśnień tych wynika, że w ramach programu prowadzonego przez Centrum Integracji Społecznej skarżąca po wcześniejszym przeszkoleniu świadczyła pracę opiekunki przez 7 godzin dziennie. Wykonywana przez nią praca nie różniła się przy tym istotnie od pracy wykonywanej w 2018 r. w ramach umów zlecenia. Otrzymywane przez skarżącą świadczenie integracyjne uregulowane zostało w ustawie z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 1828, ze zm.). W art. 1 ust. 1 tej ustawy wyjaśnione zostało, że ustawa ta określa zasady zatrudnienia socjalnego. W ustawie przewidziano świadczenie integracyjne wypłacane uczestnikowi centrum integracji społecznej w ramach indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego w wysokości odpowiadającej zasiłkowi dla bezrobotnych z możliwością otrzymania dodatkowo motywacyjnej premii integracyjnej. Zatrudnienie socjalne nie jest ujęte w definicji zatrudnienia i innej pracy zarobkowej zawartej w art. 2 pkt 15a ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Świadczenie integracyjne wypłacane w związku z udziałem w szkoleniach faktycznie trudno byłoby uznać za dochód z pracy zarobkowej. Co najwyżej można by się było zastanawiać, czy nie stanowi ono rodzaju stypendium dla bezrobotnych o którym mowa w art. 2 pkt 17 lit. b omawianej ustawy. Jednakże w rozpatrywanej sprawie, w 2017 r. skarżąca otrzymywała świadczenie integracyjne przede wszystkim w związku ze świadczoną pracą opiekunki. Także inne elementy programu, w którym uczestniczyła skarżąca, takie jak ustalony codzienny czas pracy, tryb udzielania zwolnień, objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym mogą wskazywać na analogię ze stosunkiem pracy. Ponieważ organ nie ustalił, czy w 2017 r. skarżąca otrzymywała świadczenie integracyjne w związku z wykonywaną codziennie pracą i jaki był charakter tej pracy, przedwczesnym byłoby rozważanie, czy słusznie organy uznały w rozpatrywanej sprawie, że ten rodzaj dochodów nie zalicza się do dochodów podlegających utracie. Na marginesie zwrócić należy uwagę, ze w 2018 r. skarżąca uzyskała dochody z tytułu umów zlecenia uznane za dochód uzyskany. Charakter wykonywanej w ramach tych umów pracy oraz miesięczna wysokość uzyskiwanych z tego tytułu dochodów były analogiczne jak przy zatrudnieniu socjalnym w poprzednim roku. W efekcie miesięczny dochód skarżącej wyliczony przez organ stanowił de facto sumę miesięcznych dochodów skarżącej uzyskiwanych w 2018 i 2017 roku, mimo że z dotychczasowych ustaleń wynika, że w obu tych latach skarżąca wykonywała pracę o podobnym charakterze. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien jednoznacznie ustalić charakter prawny i faktyczny wynagrodzenia, które skarżąca uzyskała w 2017 r. i na tej podstawie, w tej konkretnej sprawie ustalić, czy dochody te mieszczą w pojęciu dochodu utraconego o którym mowa w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Następnie organ przedstawi i dokładnie wyjaśni swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.